起到创建良好的外部环境的作用

　　3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中谈到“加强各项社会保障制度衔接……有条件的地方可对各类社保经办机构进行整合归并，有些服务可委托银行、商业保险机构代办。”对整合基本医疗保险制度提出了明确要求。

　　从全国来看，新农合和居民医保制度整合是一种必然的趋势，但也不可能一蹴而就，而应该循序渐进。

　　其一，从财政部门入手，整合事权。整合必须要先从财政部门内部着手。即将财政部、厅、局的社保司（处、科）内部，负责新农合和居民医保相关具体职能和工作的两个岗位，合并为一个岗位；相应的，司、厅、处、科的分管领导，职能也合并为一个岗位或一个人分管。让一个人同时负责新农合和居民医保两项工作，客观上造成1个人每年分别为两个险种分别出台类似的标准、制度、管理等相关文件，从而使财政部门内部产生整合的内生动力，而不是内生阻力。新农合和居民医保中央财政补助资金的审核监督权，已经实现了整合，可以进一步推广到财政部门的其他领域。

　　其二，从财政系统入手，整合政策。财政政策，尤其是财政补助政策的整合，对新农合和居民医保的整合无疑会起到示范效应和引导作用，甚至是重要的“指挥棒”作用。财政补助政策和标准的差异，尤其是上级财政补助政策、标准和资金量的差异，往往可以决定地方是否整合，是否分别管理，以争取更多的上级补助资金。

　　一是要整合和拉平各级财政的补助标准。即地方各级财政对农民和城镇居民参加基本医疗保险，要逐步缩小财政对新农合和居民医保补助标准的差距，最终达到给予相同金额或比例的财政补助，实现统筹区域内各级财政对新农合和居民医保的补助标准、补助政策趋同甚至完全一致。相同的补助标准，不仅体现了公共财政的公平性，更可以避免地方财政为了申请更多的上级补助，而刻意保留补助标准高的新农合的现象，进而消除整合的障碍，城乡医疗保险如何整合，为政策和标准趋同创造条件。应当指出，财政政策的趋同，必须坚持待遇水平不降低的基本原则，即标准低的向标准高的靠拢，而不能反向操作。

　　二是要采用相同的会计核算制度。在基金会计核算方面，要研究并制定出统一的基本医疗保险财务、会计制度，并推广适用，改变目前新农合有专门的财务会计制度，居民医保可以套用社保基金会计制度进行核算的做法。从保障待遇和基金核算两个大的方面实现趋同，进而为其他方面的趋同创造条件和基础。

　　三是变后补助为先补助，用财政资金和政策相配套引导参保。即改变目前财政给予参保（合）居民（农民）补助，不参保则不给补助的做法，财政部门按照各地统计口径人数扣除职工医保参保人数后，对所有应参保人，先拨给财政补助资金，再由个人缴费参保的，按照政策规定的比例补偿，个人连续缴费年限越长，补偿比例越高（比如，南京市每连续缴费1年，提高1个百分点），个人不缴费的，减半补偿。巨大的补偿比例和金额的差异，必然能够引导人们更多的参保；同时，不缴费参保，也能享受补偿，不仅体现了公共财政的民生性质，更可以减少目前由于大病得不到补偿而对政府产生的社会不和谐因素。

　　其三，从财政奖补入手，鼓励整合。即从多个方面，各级财政对实现基本医疗保险整合的，给予更多的奖励和补助。重点奖励或补助以下几个方面：

　　第一是奖励保险关系的衔接。即建立顺畅的基本医疗保险关系转移制度，实现基本医疗保险待遇的无缝衔接。在基本医疗衔接方面：一是要重点解决新农合与居民医保，包括与职工医保之间的保险关系转移问题，实现基本医疗保险待遇的无缝衔接。如大学生参加居民医保，回乡后，保险关系要转移到新农合；农村儿童在家参加新农合，到县城上学要能顺畅转移到参加居民医保；农民进城务工，要能转移到参加当地居民医保或就业后参加企业职工医保等等。二是要解决部分地区新农合与居民医保的保险年度不一致造成的保障“空当”或“阶段性重复参保”问题，实现真正的“无缝衔接”。三是要明确即使同时参加新农合和居民医保，也不能重复报销，以化解和消除重复参保的经济推动力。

　　第二是奖励外部政策的趋同。即把基本医疗保险制度和执行系统作为一个整体，与参保人群直接相关的政策作为外部政策，主要有缴费标准、补偿比例和标准等，重点实现农民、居民虽然参加不同的保险，但缴费标准相同、报销范围和比例等均相同，至少是没有明显的差距，从而消除新农合和居民医保在待遇上的差异。

　　第三是奖励内部政策的整合。即逐步统一相关的医疗制度，重点根据新农合和居民医保的不同特点，从经办管理体制、基本医疗服务提供、药品目录、村镇卫生医疗机构建设、体检等各个方面，消除新农合和居民医保之间的不同或差距。由卫生部门牵头消除卫生医疗专业方面的差距，由人力资源和社会保障部门负责消除医疗保险制度方面的差距；其他差距，可以暂时自行决定，留待整合时自动消除。

　　第四是奖励更高层次的统筹。基本医疗保障制度的更高层次的统筹，即促使实现市级统筹，甚至省级统筹，用更高层次的统筹，用统筹奖励来引导和提高各地整合动力。整合和提高统筹层次，还要考虑确保实现地域间保险关系随人员流动而自由流动、转移和接续，包括异地就医的医疗费用可刷卡结报等。