失业保障制度需要新的发展

当前，我国面临的就业压力并没有消除。由于下岗制度逐步向失业保险制度并轨，城镇公开失业出现了长期化、低龄化等新趋势，以低缴费率为支撑、以正规就业人员为主体的失业保险制度将需要新的发展定位和完善措施。

一、进一步明确中国失业保障的指导思想和目标模式

由于失业问题的长期性和严重性，各国政府都把扩大就业、治理失业、建立良好的劳动关系作为重要的宏观经济指标。为了解决长期存在的失业问题，市场经济国家一般通过采取积极劳动政策(修复劳动力市场)与被动劳动政策(完善失业保障)相结合的办法。根据所处的发展阶段和国际经验，中国必须把发展经济、扩大就业、发挥劳动方市场基础地位作为基本思路，同时根据国情特点和经济承受能力，不断健全和完善失业保险、失业保障、社会保障及劳动保护体系。对这两个方面都要给以足够的重视，并力争平衡协调好二者的关系。达到促进就业与保护劳动权益的和谐，应当成为中国解决失业问题的指导思想。

在如何建立适合中国国情的失业保障问题上，理论界讨论的一个重点问题是，将目前实施的失业保险制度扩大至全体城镇从业人员，还是转换制度模式以适应劳动力市场灵活就业与流动就业大量增加的现实。理论界一种观点认为，应当用失业救助或社会救助计划取代失业保险计划，这即符合扩大失业保障覆盖面的需要，又节约失业保障负担和管理成本。还有一种观点认为，中国根本没必要、也没条件搞失业保险制度，通过建立比较完善的最低生活保障制度，可以满足失业救助的需要。我们认为，完全推倒重来既不现实，也不必要。建议把失业保险与失业补偿账户的并行模式作为中国近期完善失业保障制度的目标模式。这是在最低生活保障制度基础上的双元失业保障类型，既可以适当扩大失业保障制度的覆盖面，又不至于把比较刚性的失业保险制度完全应用到不具备实施条件的新失业群体身上。

二、关于失业保险制度的定位问题

从发达国家经验看，失业保险制度主要是针对正规就业人员防范失业风险的一种制度安排。失业保险制度作为社会保险制度一个重要组成部分，将逐步承担起解决失业职工风险防范的主要责任。从这个意义上看，不应把它视为一种过渡性措施，也不应作为与最低生活保障制度相混同的扶贫机制，失业保险制度应当成为我国城镇正规就业人员防范失业风险的主要制度。尽管目前这一制度覆盖面还比较窄，但不应成为否认这一制度及其作用的理由。对于大多数正规就业人员来说，通过建立一定的失业保险机制，可以减缓其在失业状态下的生活保障及寻求新职业的压力，并成为建立比较完善的劳动关系的重要保障。当然，由于中国仍处于快速工业化、城市化过程中，劳动力市场变化很快，失业保险制度覆盖面在相当长的时期内也仅能局限于城镇正规就业人员的范围之内。为这些人员建立失业保险制度，应当避免过高的管理成本，同时不要使其成为影响劳动力发育和正常流动的障碍。

三、完善失业保险制度的政策建议

完善我国失业保险制度应采取以下政策：

第一，完善失业保险的有关统计数据，根据参保类型确定合理的缴费标准和待遇标准，确保失业保险权利与义务相统一的原则得到贯彻。

第二，适当提高或调整职工个人缴纳失业保险费的比例，使雇主与雇员各承担50％的缴款比例。

第三，提高失业保险覆盖质量，确保失业保险费收缴率。

第四，合理确定失业保险金支付时间和失业保险金标准。适当缩短领取时限并适度提高失业保险待遇水平。

四、失业保险制度与其他社会保障制度的衔接问题

失业保险制度要有效地发挥作用，必须建立与其他社会保险制度和社会保障制度的协调机制。作为一种社会化的正规就业风险防范与失业补偿制度，失业保险只能对参加这一制度的保障对象在需要时提供一定期限、一定水平的帮助或补偿。如果失业超过失业保险待遇期限而又无法就业，变成长期失业者，或者临近退休年龄的失业者，就必须由其他社会保险制度或社会保障制度相配合，否则将出现不同制度之间的空挡或漏洞，难以发挥社会保障制度“安全网”的作用。建议将失业保险制度与社会救助制度相连接。对于那些接近退休年龄的长期失业者，需要建立一种弹性退休年龄制度，可以根据工龄、年龄及参加社会保险制度状况，适当延长失业保险待遇期限，或者提前进入退休状态，但其退休待遇将适当降低，以鼓励其回IJ]劳动力市场。对于日益严重的青年失业问题，也应当在失业保险制度中有所体现，建议将部分失业保险金用于青年失业者的失业培训支出。这要与促进就业与再就业的积极就业政策有机结合起来。至于外来民工、大量灵活就业人员的失业补偿问题，建议在一定时期内建立一次性的失业补偿制度。

五、建立失业补偿账户制度

为了解决失业保险制度难以覆盖新失业群体的难题，根据劳动力市场柔性化、灵活化的客观现实，应当为大量的城镇非正规就业人员设计一套新型的失业保障制度。这种新失业保障制度既不同于失业保险制度，又不简单地用最低生活保障制度所取代。其主要参加人群是具有城镇户籍的灵活就业人员和长期在城镇就业的农民工。凡是参加失业补偿账户的灵活就业人员，可以降低缴费率(比如参保标准可以为正规就业人员参保标准的50%)。雇主及雇．员的所缴费用全部计入参保人员个人账户。失业补偿账户的具体框架还需要进一步研究。

六、将失业保障与促进就业有机结合起来

应当借鉴发达国家经验教训，把失业保险、失业补偿与促进再就业密切结合起来。首先，大力开发人力资源，消除劳动力市场的城乡分割、部门分割与身份分割，形成一个更加整合的劳动力市场，更有效地配置劳动力资源。其次，建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制，克服和解决日益突出的青年人失业问题。再次，加大积极就业政策的力度，不断提高失业者的就业能力。一要进一步完善劳动力市场的改革，积极改善就业的制度环境和政策环境。二要规范劳动力市场，为失业者寻找工作提供更加充分的信息和就业指导。三要积极培育和发展培训市场，鼓励各种形式的职业和技能培训。四是为弱势群体就业提供优惠政策。