合理分工建立巨灾保险制度　国际经验化解应对难题

4月20日，四川省雅安市芦山县发生的7.0级地震再次牵动了国人的心，也使得巨灾保险制度再次进入人们的视野。从2008年“5·12”汶川地震至今已近5年时间，其间还经历了一次青海玉树地震，但中国的巨灾保险制度进展缓慢，仍处于探索之中，成熟完善的巨灾风险管理体系尚未形成。

巨灾频发赔付不足

中国是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一，20世纪90年代以来，中国进入了新的灾害多发期，洪涝、干旱、台风、地震等自然灾害频繁发生，并造成了巨大损失。2008年年初南方地区雨雪冰冻灾害的直接经济损失1500多亿元；当年汶川特大地震的遇难人数接近8万人、直接经济损失8451亿元；2010年玉树地震遇难人数2220人；2013年雅安地震也已经造成近200人遇难。

为应对各种灾害，目前中国已基本形成了“政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理”的减灾领导体制，并在长期的减灾实践中建立起符合中国国情的减灾工作机制和政府主导的综合减灾体系。但在政府主导的抗灾救灾体系下，一旦巨灾发生，灾害救助和灾后重建主要依靠各种政府资源，对国家财政构成较大压力。中国灾害损失金额与国家财政支出的比值，低时维持在10%左右，高时达到30%以上，而美国的这一指标还不到1%。同时，政府主导的灾害救助体系也存在政府行为多、市场行为少，市场机制发挥作用不够的问题。尤其是保险在灾害预防、救助和促进灾后重建中的作用发挥不充分。国际上，自然灾害的保险赔付金额一般都占灾害直接经济损失的30%～40%。中国由于巨灾保险发展不足，这一比例仅为3%左右，汶川大地震赔付率只有5%左右。

中国在建立巨灾保险制度时，应注重发挥政府和市场化风险分散机制的作用，合理界定二者的职责分工，促进形成应对巨灾风险的合力。政府的作用主要体现在政策支持、资金支持以及防灾防损建设三个方面。保险公司的优势则在于专业技术和服务网络，二者相互补充、相互促进。

纯商业运作捉襟见肘

中国巨灾保险一直处于摸索阶段。目前，中国保险业承担的巨灾风险主要集中于地震、洪水和台风风险。主要有以下几个特点：首先是部分业务相对成熟。在地震保险中，对于企业财产保险，基本形式是以附加险扩展地震责任。对于建筑及安装工程保险，基本形式是在主条款中明确保障因地震所造成的损失，工程保险是从上世纪80年代以来，唯一不间断提供地震风险保障的险种；其次是农业巨灾保险有所发展。近年来，在政府的大力推动下，政策性农险业务快速发展。目前包含地震责任的农险产品集中在养殖保险领域；再次是保障人民群众生命和意外伤害的人身保险涵盖了巨灾风险。目前中国保险市场上的寿险和意外健康险产品，除极少数特定条款（如航意险、境外旅行、手术安全意外等）外，对于因地震所致的身故和残疾，以及相关医疗和住院费用，均在责任范围之内；最后是拥有一些商业性的巨灾风险再保险安排。通过商业化机制对地震责任风险进行分保，通常包括协议分保、根据标的保额和合约条件安排商业比例合约分保与临时分保、将剩余的自留责任安排巨灾超赔保障。

目前，中国巨灾保险主要采取纯商业化的运作模式，国家配套的政策支持体系还不健全，巨灾保险体系的承保能力十分有限，可持续发展受到很大制约。一方面，中国缺少必要的法律强制性规定和政策引导措施，企业、个人购买自然灾害保险的意愿不足，投保率严重偏低；另一方面，保险公司没有针对巨灾形成较为专业的风险管理系统，巨灾风险没有得到专业化的运作，承保的巨灾风险在保险公司自留比例较高，没有得到有效的分散和化解，难以及时足额地提供全社会所需的巨灾风险保障。作为全社会巨灾风险的最终承担者，政府有必要在建立巨灾保险制度方面给予大力支持。

国际经验化解难题

巨灾风险的应对是一个世界性难题。从国际上看，建立以巨灾保险为核心的巨灾风险管理体系是预防、分散和补偿巨灾风险的有效手段。世界上许多国家和地区经过长期探索和实践，在建立和完善巨灾保险制度方面积累了一些经验，这对于中国建立健全巨灾保险体系、提高巨灾风险管理效率，具有较强的借鉴意义。

主流模式是政府支持、市场运作。根据政府和市场在巨灾保险中发挥作用的大小，世界上的巨灾保险制度主要分为三种模式：一是政府承担主要责任的模式。这一模式的典型代表有美国洪水保险计划和新西兰地震保险制度；二是以市场运作为主的模式。英国、墨西哥、挪威等国采用了这一模式；三是政府和商业保险公司共同参与的模式。日本、法国、土耳其等国以及中国台湾地区采用这一模式。

采用立法支持是重要保障。为促进巨灾保险制度依法、高效运行，绝大多数国家都制定了巨灾保险的相关法律法规。如美国《国家洪水保险法》、日本《地震保险法》、新西兰《地震与战争损害法案》等。美国、法国、新西兰、西班牙、挪威等国还通过立法规定实施强制巨灾保险，以提高全社会的巨灾保险投保率。

巨灾保险基金是运作关键。从国际上看，很多国家和地区在建立巨灾保险基金方面给予大力支持。美国建立由联邦政府提供全额担保的国家洪水保险基金，其收入来源包括保费收入、投资收益、政府拨款、银行贷款等，基金由联邦政府专门机构管理，出现资金缺口时，可以请求国家财政拨款。新西兰成立自然灾害基金，由地震保险委员会负责管理，基金来源主要是保费收入及其投资收益。日本对家庭地震保险提供赔款准备金和再保险政策支持。挪威通过立法建立自然灾害基金，要求所有在挪威经营巨灾保险业务的保险公司加入该基金。中国台湾地区建立了“财团法人住宅地震保险基金”。

四方联动促制度建设

为加快建立中国巨灾保险制度，有效发挥巨灾保险制度在应对灾害损失方面的积极作用，更好地服务经济社会发展大局，从机制、法规、试点和宣传四方面提出以下建议：

首先要加强协作，建立各方积极参与的组织协调机制。国际上除少数国家的巨灾保险以市场化经营为主，绝大多数建立巨灾保险制度的国家和地区，其政府都有不同程度的参与。巨灾保险制度的建立与实施是一项国家层面的系统工程，涉及多个领域和部门，需要结合国情，逐步推进落实。建议加强对这项工作的领导，明确建立巨灾保险制度的牵头部门，组织协调相关参与部门，稳妥推进中国巨灾保险制度的建设。要研究制定中国巨灾保险制度的长远规划，做好巨灾保险制度与政府救助制度、社会捐助制度的衔接，通过巨灾保险制度促进中国巨灾风险保障体系不断完善。

其次应完善法规，为建立巨灾保险制度提供法律保障。巨灾保险制度建设需要协调的利益关系较为复杂，应通过制定法律明确利益相关方的权利和责任，为推动建立巨灾保险制度营造良好的法律环境。中国应结合具体国情，加紧研究制定巨灾保险制度相关的法律规定，对巨灾保险制度运行涉及的重大问题在法律层面予以确定，使中国的巨灾保险制度从一开始就步入规范化的轨道发展。

建议立法时重点关注两个方面：一方面，尽早研究制定《中国巨灾保险法》，规定国家巨灾保险制度的总体框架、基本模式以及相关的法律关系。另一方面，加快对地震保险等重点领域的立法工作，制定《家庭住宅地震保险条例》等法规。考虑到巨灾保险制度的立法工作头绪很多，本着分步推进、注重实效的原则，建议针对巨灾保险制度建设中迫切需要解决的问题，可以先以条例的形式出台专门法规，成熟一个出台一个，逐步完善巨灾保险的法律体系。

再次须落实配套政策，尽快启动巨灾保险试点。由于巨灾保险制度具有很强的社会公益性，建议尽快出台与巨灾保险制度配套的金融、财政和税收支持政策，选择重点地区、重要领域开展巨灾保险试点。在巨灾保险制度建设起步阶段，应发挥财政资金的撬动作用。由中央财政提供必要的资金支持，一次性注入一定规模的启动资金，视需要提供后续资金支持，推动巨灾保险制度持续健康运行。当发生特别严重的自然灾害、超出巨灾保险基金的承受能力时，由财政最后兜底。同时，对经营巨灾保险的保险机构提供必要的财政税收优惠政策，包括减免巨灾保险营业税和巨灾准备金税前列支等，推动保险机构建立起充足的巨灾保险基金。考虑到巨灾基金积累周期较长、巨灾发生不确定性较大，建议为巨灾保险准备金预留必要的应急融资渠道，如财政贴息贷款或其它政策性融资渠道，以备发生巨灾准备金资金周转困难时，能够维持巨灾保险制度的正常运转。此外，建议研究发展巨灾证券化产品，通过资本市场有效分散保险机构的风险。

最后需要加强宣传，提高全社会的风险意识和防灾减灾水平。在推动建立巨灾保险制度时，考虑将巨灾保险制度与国家综合减灾体系建设有机结合起来，通过建立巨灾保险制度进一步完善综合减灾体系，提升中国综合减灾体系的完整性和有效性，推动巨灾保险制度发挥更大的作用。加强各相关部门协作，整合资源，建立完善国家自然灾害数据库，不断提高对灾害评估、灾害预警和巨灾风险管理的研究水平，为巨灾保险制度的可持续发展奠定坚实基础。加强对社会大众的风险宣传和教育工作，宣传灾害常识，普及减灾知识，提高全社会的风险意识，提高全社会的防灾减灾能力。