立足农村供给侧结构性改革

编者按：

近期，在中国保险学会农业保险分会和中国农业科学院农业信息研究所联合主办的中国农业保险保障水平研讨会上，嘉宾就加快农业发展、助力农业供给侧改革，以及促进农业保险发展等方面发表观点。本报记者对几位特邀嘉宾的发言作摘要汇集，以飨读者。

中央农办一局局长赵阳:

深化农业结构性改革 新型农业经营体系建设是关键

□记者 张爽/整理报道

目前，从粮食产量和农民增收两个指标来看，农业和农村的发展形势非常好。一方面，粮食生产连续13年实现丰收；另一方面，农民收入增速连续7年高于GDP增速，城乡居民收入差距不断缩小。

这一轮农业发展大约是从2004年开始的。2003年，我们的粮食产量处于11年来的历史最低水平，农民增收非常困难。到2004年，国家陆续出台两个非常重要的政策：最低收购价和对农民的直接补贴。这两项政策对后10年的农业发展起到非常重要的作用。

但是，近年来，粮食产量、进口量、库存量“三量齐升”不仅造成沉重的财政负担，还积累了很多深层次矛盾。价格扭曲的市场机制造成的负面影响从产品市场传导到要素市场，甚至影响到整个生产关系的调整。农产品市场化改革到了非改不可的阶段。

习近平总书记强调：“新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，推进农业供给侧结构性改革，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。”围绕这一精神，我们部署了农产品结构性改革。基本方针是坚持市场化取向，同时保护农民利益。迄今，从棉花、大豆到玉米都已进行了改革，增加了最低收购价的政策弹性，改革的成效也显现出来，市场活了，比如大商所的玉米期货交易量循序增加了10倍以上。这为下一步供给侧改革和深化积累了经验，同时也为农业保险发展提供了良好契机，因为农业保险本身也是市场化工具。

下一步，我们应该进一步深化农业结构性改革。这里面还有许多新的课题，其中非常重要的一个方面，就是加快完善新型农业经营体系建设。

今年5月31日，中办国办印发《加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，这是国家首次明确提出政策框架，也是指导新型农业经营体系创新发展的纲领性文件。早在2014年中央深改组第五次会议上，习总书记就讲了发展农业规模经营有三个“相适应”，即要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。对此，我们要有深刻领会。

首先，要尊重我国农业资源的国情。2006年，第二次农业普查数据显示，农业经营单位主要是农户，数量有2.036亿户。2013年，新华社发布农业部种植业评估数据显示，粮食种植大户有68.2万户，占全国农户总数的0.28%。也就是说，从2006年到2013年，我们农户的数量增加到2.4357亿户，增加非常多。这当中肯定有统计口径的问题。但一个基本现实是，小规模经营主体占大多数的局面短时间内是不会改变的。同时，每户的经营规模也没有太大变化。

推进农业经营体系创新，促进农村要素优化配置，最关键是解决人地矛盾。怎么解决？就是土地的流转。这些年土地流转的速度非常快，2008年是一个转折点。之前，流转速度也是非常慢的，1996年流转的承保面积大约占总的承包面积0.98%，到2006年超过4%。2008年以后开始快速增长，2008年就达到了8.4%。到去年，土地流转规模占整个耕地规模的比重已经达到35%。

其次，我们还要尊重规律。农业是自成发展的，小农经营是符合农业发展规律的。因此，推进和完善新型农业经营体系的发展，要坚持多样化。

回到保险的问题。刚才专家都提到，一方面普通农户对保险没有什么需求。那么，为什么没有需求？另一方面，新型经营主体对保险的需求非常大。在这两个方面，还是要有一个平衡的发展思路。

最后，我们应对市场化改革以后，可能会面临一些复杂风险。这需要通过进一步深化改革来解决问题，比如说怎样进一步创新和完善农业的支持补贴制度。刚才陈文辉主席讲到，保监会、财政部、农业部等相关部门，都在共同研究下一步补贴转型的问题。所谓直补问题，是带有前沿政策性的问题，通过从转型政策和方向上去研究这个问题，我觉得有利于应对这些挑战。

财政部金融司副司长胡学好：

农业保险助推发挥财政杠杆作用的三重手段

□记者 张爽/整理报道

农业保险是国家的一件大事情。最近一段时间，财政部开展了调研，感到农业保险取得了明显成效，未来潜力也很大。下面，我就过去及今后一段时间财政部在推动农业保险方面的一些做法和想法向大家介绍一下。

第一，着力建立制度，完善机制。主要体现在四个方面，一是着力共建中央财政制度框架，推动农业保险“扩面提标增品”；二是着力完善农业保险大灾风险防范机制，推动农业保险长期健康发展。截止到2016年底，累计积累农业保险大灾准备金100多亿元。三是着力区分中央与地方的财政私权和责任，推动形成多元化的农业地方保险体系。经过10年的发展，我国基本上探索出了一条符合国情的、中央与地方分工负责的多元化农业保险体系；四是着力支持农业保险保费补贴，向规模经营农户倾斜，推动农业保险向纵深发展。

按照2017年政府工作报告的要求，最近财政部、农业部、保监会在粮食主产区，开展了农业大灾保险试点工作。今明两年，计划在黑龙江、河南、安徽等13个粮食主产区选择200个县，以水稻、小麦、玉米为标的，推出面向规模经营农户的大灾保险产品。中央财政对中西部和中部的保费补贴比例，分别提高到47.5%和45%。

从2007年到2016年开展农业保险工作十年来，中央财政共拨付农业保险补贴资金938亿元，平均每年增长25%。其中，2016年拨付农业保险保费158亿元，是2007年的7倍多，带动全国实现农业保险保费收入417亿元，为2亿多农户提供了2万亿元的风险保障，资金使用效果放大了100多倍。

第二，转变救灾方式，增强保障能力，探索经营业务创新，这三项作用的发挥，推动农业保险成为促进财政经营的重要手段。在救灾方式方面，由行政决策向市场机制转变，政府补偿向保险理赔转变；在保障能力方面，实现了两个增强，农业保险的快速发展一方面增强了农户扩大再生产的能力，另一方面增强了农户基本生活的稳定性。在支持农业经营上，农业保险的推广与农村信贷互补协同实现了“1+1＞2”的效果，从根本上突破了农民经营发展的瓶颈。

第三，加大财政对农业保险支持力度。总体来看，加大财政对农业保险支持力度还有一定的空间。为此，要在巩固和深化现有成绩的基础之上，助力农业供给侧改革 促进农险发展，坚持问题导向，坚持重点突破，发挥杠杆作用，推动农业保险提质增效、转型升级。

首先，在补贴总量方面，一是应在符合农业指导原则的前提下，进一步研究通过适当增加中央财政支持等方式来减轻地方特别是粮食主产区的负担。二是要适应农业现代化发展的需要，满足农户日益增长的合理风险保障需求。规模经营是未来我国农业发展的出路所在，为此要在落实现有针对规模经营主体大灾保险试点的同时，进一步研究扩大试点范围，总结经验，完善制度。三是探索财政具体的参与形式，合理界定中央和地方的边线，建立多方参与，共担风险的全链条大灾风险分散机制。四是考虑到地方特色产业在推动农民增收中的重要作用，进一步推动农业保险逐步由保物化成本向保全部成本转变，由保全部成本向保产量、保价格、保收入转变。

其次，在补贴结构上，要坚持问题导向、精准发力。对于保险产品多样且符合农业发展方向的业务和机构，继续加大财政补贴支持力度，加快发展。同时，对于承保理赔信息不真实，要在经办机构的评选中给予减分，甚至取消财政补贴资格。

再次，在保障措施上，加强农业保险基础设施建设，为完善农业保险奠定基础。目前，在农业保险推动的过程中，我们发现基础设施还不够完善，比如一些地方的气象观测数据统计设施建设比较落后，影响了气象指数保险、价格保险业务的发展。因此，要推动财政部门与农业、保监、气象等部门通力合作，结合我国多年的农业生产风险气象灾害等，加强农业保险的基础设施建设，为农业保险转型升级奠定基础。

农业部财务司副巡视员王晋臣：

提升保障水平是完善农业保险体系的首要任务

□记者 张爽/整理报道

农业保险是我国农业支持保护体系的重要组成部分。随着我国农业发展向现代农业转型升级，对农业保险呈现出新的需求特征。比如，新型经营主体对农业保险有强烈的诉求，大致有几个特点：一是现实需求迫切，对农业保险的认识比较到位，利用保险分散风险的需求比较强烈；二是保障要求高。由于规模经营投入高，不仅需要保障物化成本，更需要加强包括劳动力成本在内的生产成本的保障；三是承担保费能力强。只要保险产品合理，愿意多负担保费，有的农户甚至购买了纯商业险；四是农业保险的内涵和外延更加丰富，不仅可以发挥防灾、减灾的作用，还向社会调整、管理和收入保障等综合功能延伸。

在这种背景下，需要我们进一步立足经济全球化和国际大视野，将农业保险提升到完善农业支持保护体系、深化农村金融服务、促进农民增收和服务农业供给侧结构改革等多层次统筹的水平。

农业保险水平高低、合理与否，是农业保险服务生命力的关键所在。10年来，我国农业保险采取政府和资本合作的模式，是符合我国国情农情的正确选择，体现了政府调控和市场在资源配置中决定性作用的结合。

但是，我们也应看到，我国农业保险发展时间不长，发展仍处于初级阶段，深度和广度比较低，制度设计和产品服务处在不断地探索和完善之中。尤其是面对农业农村发展的新形式、新要求，我国农业保险产品和服务不适应的问题逐步显现，其中比较突出的是保障水平不高。

关于有效提升保险保障水平，这是一个系统工程。通过一系列的实践和探索，我们认为，首先要在思路上创新完善，加快构建政府、农民和保险机构之间的利益制衡和协调机制，推动形成农业保险良性运营、健康发展的格局。实现产业有保障、农业得实惠、机构可持续，在路径上推动农业保险保障从广覆盖向更加关注经营主体聚焦，从低保障向“保得到位，赔得足额”、向大宗产品等多领域拓展。

具体包括几个方面：一是在重点领域进行试点突破，条件具备后逐步推广。规模经营农户的大灾保险就是一个成功的探索。此外，支持地方一些省份开展相关农业保险试点，比如支持黑龙江、吉林、辽宁、广西，开展大豆、玉米、糖品等农产品制度改革的新路径；支持浙江、河北等开展水产养殖保险试点，探索有效降低道德风险，解决保理赔难的问题；支持内蒙古、甘肃开展肉羊、肉牛保险，与互联网金融、租赁、融资相结合，探索保险促进投融资模式创新的新方式。上述创新试点，有力推动了地方各级农业部门不断强化金融职能，创新功能理念，提升工作水平。

二是建立大灾风险分散机制。农业保险保障水平的提升，客观上会造成保险机构经营风险和财政风险的加大，必须重视构建农业大灾风险分散机制。业界研究认为，主要涉及三个层次：针对农户的大灾保险、针对保险公司的大灾保险和针对政府部门的大灾保险。比如针对农户的大灾保险，目前在粮食主产省开展的农业大灾试点保险，已经把保障水平覆盖到物化成本和地租。下一步，我们考虑是不是可以在试点基础上，逐步探索从保部分成本向保全部成本升级，长远目标是可以建立完善的粮食生产收入保险制度，实现从保成本向保收入转变。

三是加强部门间协调配合和信息共享。农业保险的核心是大数据，充分发挥农业保险作用，需要各级农业、财政、保监等部门结合多年来的农业生产、灾害数据，运用大数据技术，加强农业风险区划研究，根据不同区域、险种的风险损失状况，提升产品定价的科学化水平。近年来，保监会一直推动保险信息化工作，农业部也在建设新型经营主体的系统，重点解决农民在金融服务中缺信用、缺信息的问题，以便实现点对点的金融保险服务。

国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆：

保险在重构中国农业支持政策体系中应担当新的使命

□记者 朱艳霞/整理报道

当前，我们正处在对中国的农业支持政策体系进行重新构造的转折点。中国农业十多年的发展变化，已经颠覆了我们的很多传统观念。比如，中国对农业的支持保护，包括农业支持的总量、占GDP的比重等，在全世界范围来说已经是比较高的水平了。但是，中国对农业的支持，大部分是市场价格支持，这样就带来很多问题，我们需要改革，需要对政策进行反思。以美国为例，在上世纪90年代中期以后，他们从收购性的价格支持转向收入支持，在这个过程中，政策工具也是在变化的，其中，保险工具在美国农业支持政策结构里面的地位、占比在显著地增加。在美国的农业支持政策体系的重新构造里，农业的整个开支规模是在缩减的，但农业保险的项目是在增加的，这也说明美国对农业保险的重视。

中国的农业保险发展在2007年以后也取得了历史性的跨越。应该说2007年是一个转折性的年份，中央财政开始对农业保险实行补贴，促进我们农业保险在“广覆盖、低水平”的指导下得到了飞速的发展。当然，在看到成就的同时，农业保险也面临一些问题，我觉得应该考虑的是，下一步在中国的农业支持政策体系构造的过程中，保险会有什么样的历史担当，我们赋予保险什么样的希望？

第一，在支持中国农业经营体制的创新，特别扶持新型经营主体方面，国家对保险有很高的期望。今年的中央一号文件以及政府工作报告都力求简短，但对于农业保险却提了很多，说明国家领导人对农业保险推动农业经营规模的担当，充满了期望。我们在构造农业政策体系中，对保险的功能和历史定位要做重新诠释。

第二，要重新构造中国的农业支持政策体系，为市场价格支持政策寻找基本的方案。2016年的中央一号文件提到过收入保险、天气指数保险试点，今年以来，中央文件反复强调要开发一些新的保险产品。但是，我们目前的农业保险还是一种传统的救灾工具。下一步，我们在农业政策体系的构造过程中，农业保险不仅仅是救灾工具，还应是一个收入保障的工具。这个情况与美国的农业保险功能变化有一些类似。在1996年以前，美国的农业保险基本上是一种市场化的救灾。1996年以后，美国开始开展了收入保险，收入保险的保费占农险保费的份额从8.1%上升到现在的60%-70%，收入保险已经成为农业保险的一个主流方向。在我国，到目前为止，我们还没有把保险作为替代农产品价格支持的一个重要的选项。收入保险什么时候变为中央财政支持的一种农业保险政策产品，这是下一步需要讨论的问题。

第三，保险要担当新的使命。农业“贷款难、贷款贵”的问题有很多原因，有供应商的问题，有金融体系的问题，有生产者的问题，生产规模小，高度分散，种种原因。保险能不能在其中扮演角色？目前来看，一些地方推进了改革试点项目，有了相应的保险产品和农业保险授权的质押，一些保险公司也开始做这样的探索。

在下一步的农业政策体系构造中，希望保险担当新的使命，能够促进规模经营和现代化转型，能够替代一部分市场价格支持，也能够为农业融资增强信用。这需要解决三个问题，也就是建立三个体系，即建立一个好的产品体系、一个好的服务体系、一个好的管理体系。需要注意的是，在农业保险产品设计中，要把WTO的规则作为原则之一。在管理体系中，要考虑政府管理架构的统一构造。

国家农业信贷担保联盟有限责任公司董事长张洪武：

担保与保险具有天然的合作属性

□记者 朱艳霞/整理报道

推进农业供给侧结构性改革，需要新的风险管理工具提供保障。随着我国现代农业的快速发展，涌现出了一大批新型经营主体，他们要集中购买种子，支付土地流转费用等，对金融服务依赖程度大幅提高。然而，“融资难、融资贵”是一大难题。银行不愿意贷款给农业新型经营主体，核心问题是他们的有效抵押物不足，满足不了银行风险控制的有关要求。同时，农业产业的特殊性决定了商业性担保机构与商业银行面临同样的风险管理难题。因此，创设新的政策工具，建立一整套体现政策性、专注于农业、相对独立的农业信贷担保体系，成为破解这一难题的关键。

2015年7月，中央决定用3年左右的时间，建立全国农业信贷担保体系，直接为农业新型经营主体提供信贷担保服务。这个体系到目前已经初步建立，已有33个省成立了农业信贷担保机构，共开展了277亿元的担保，服务了2万多个农业担保项目，贷款利率和担保费率大幅低于市场平均水平，并且与15家银行签订了战略合作协议。目前来看，通过农业信贷担保后，在农村银行贷款的平均利率普遍下降2-3%，政策担保的作用初步显现。

现代农业金融风险管理需要组合运用多种风险管理工具。农业的风险是多方面的，最主要的是自然和市场两种风险。此外，在推进农业供给侧结构性改革的今天，还有由于政策调整带来的风险。对于风险的防控，银行、担保、保险、期货等工具可以携起手来，加强合作。

其中，担保与保险具有天然的合作属性。担保与保险组合运用，可以更大限度地发挥两个工具的效应。比如，如果担保公司的担保客户同时是保险公司的保险客户，那客户的保单就是一份优质的质押品，起到为新型农业经营主体增信，为担保公司分险的作用。同时，担保公司也可以把新型经营主体购买保险，作为提供担保的必要条件，有助于保险公司扩大客户群体规模，开发新的产品，增加业务收入。

长期以来，农业面临投资风险高、收益波动大、周期长的局面，“保险+担保”模式是分担传达和化解农业风险的有效途径，保险提供的从自然到市场的全方位的风险管理保障，提升了新型经营主体的抗风险能力；担保业务可以通过推动农业适度规模经营，培育更多的经营主体来提高对农业保险的市场需求，提升保险的活跃度。双方共同发力，既有利于防范化解自然、市场风险，也有利于平滑粮食收购市场化改革所带来的政策性风险，推动改革取得预期成效。

全国农业信贷担保体系愿意与保险业通力合作。下一步，从农业信贷担保体系的角度，我们将重点做好以下工作：

一是探索与保险机构开展“总对总”的战略合作。目前与银行“总对总”的合作基本上完成了，下一步我们将强化与农业保险机构的合作，双方共享和开发客户资源，挖掘和培育共同的客户群体，分工合作，共同推动农业新型经营主体发展壮大，同时积极探索与政策性保险、农业大灾保险等合作的机制和发展模式。

二是探索简单联动的新机制。通过保单质押、共同设计产品的方式，提高农业新型经营主体融资的可能性，拓宽风险的化解渠道，获得更加便捷的综合性的金融服务。

三是实现大数据下的信息共享。我们正在着手研发建立统一的全国农业信贷担保信息系统，具备新型经营主体的基础信息、生产信息、财务信息、信用纪录等大数据的采集，以及担保业务风控分析、线上审批、保后管理等多种功能。我们愿意与保险机构共享信息，提高共同管理的能力。

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