巨灾保险“深圳模式”：应是穷人的保险 当前成色不足

2014年6月1日，巨灾保险率先在深圳落地。深圳巨灾救助保险是我国第一个投入实施的项目，对此做了很多有益的探索。
但笔者认为深圳巨灾救助保险是政府出钱商业化购买、承保自然灾害一般风险的保险，其试点对国内其他省份的可复制性不强；同时对云南楚雄巨灾保险方案也感到一些担忧。个人愚见与大家交流。
巨灾保险“深圳模式”
巨灾保险的建立和发展涉及法规、财政、税收、民政、减灾委等众多部门，政府平行部门之间协调与多头管理增加了巨灾保险建立和发展的难度；为此我 们应该实行“自上而下”的顶层设计方式，即由国务院发出指令，指定职能部门牵头，才能有效推进；“新国十条”的发布就是顶层设计的一个重要举措。而深圳得 以顺利试点巨灾保险正是一次有力的践行。
笔者认真阅读了深圳市民政局与中国人保财险深圳分公司签署的《深圳市巨灾救助保险协议书》（以下简称“深圳巨灾保险”），这是一份关于巨灾人身 意外医疗救助的保险方案，涵盖了在深圳市所有可能的15种自然灾害风险，并做了明确的定义。保障对象不仅覆盖了深圳市户籍人口、常住人口，还覆盖了临时来 深圳出差、务工和旅游的人员。保障范围有普通伤害救助、伤害致残救助和身故救助三大类，包括住宿费、住院伙食补贴、医疗费用、康复费用等在内的共十三种费 用。因灾造成人身伤亡的医疗费用、残疾救助金、身故救助金及其他费用的赔偿限额是每人每次灾害人身伤亡救助最高额度10万元，每次灾害救助总限额为20亿 元，保障程度可以恰当体现巨灾风险的可保性。
此外，深圳是我国最先建立核电站的地区之一，其安全运行风险关系到当地千家万户的人身安全。深圳巨灾保险扩展了基本责任所列明的自然灾害风险而 引发的核电站严重事故，进而影响或可能严重影响承保区域内人员健康和安全，依照国家有关规定组织人员隐蔽、撤离和安置的相关费用，以及上述核事故造成的损 害赔偿，由核电站营运者在法定限额内予以承担；超过法定限额内的、由政府承担的相关费用，则由保险公司负责赔偿。
深圳巨灾保险还加保了在基本责任列明的自然灾害中，抢险救灾和见义勇为人员的伤亡赔偿。
从媒体报道来看，是次深圳巨灾保险保费金额为3600万，全部是由政府承担的，民政系统的应急救灾基金发挥了重要作用；这样充分用活了民政系统 的应急救灾基金，减少了财政预算的额外投入。巨灾容易产生系统性风险，政府往往是风险和损失的最终承担着，故深圳市另外再投入3000万设立巨灾基金，主 要用于承担深圳巨灾保险赔偿限额以上的赔付；充分体现了政府在巨灾保险中的职能和作用。
巨灾保险是灾后恢复力的有效工具之一，能够做到有限的预算，放大的赔款效应。政府发展巨灾保险，等于向社会提供准公共产品，有助于被保险人实现 风险转移和优化配置，可以化解政府财政压力，有助于提高灾后恢复力，促进灾后重建和和谐社会的建设，提升国家风险安全管理水平；同时也有利于提高保险意 识，促进保险业健康发展，所以巨灾保险外在利益十分明显。
深圳巨灾保险规定保险公司每年从保费中提取5%作为专项费用，用于组织开展灾害研究、灾害风险隐患排查、应急演练、灾害急救宣传等防灾防损事项 和其他相关事项。保险公司要按季出具当期灾害及赔付情况统计分析报告，同时保险公司要研究建立巨灾数据平台，系统记录每次灾害发生的时间、地点、剧烈程 度、损失情况和赔付情况等信息，形成灾害数据库，为市政府各有关部门提供灾害数据的统一管理平台和共享服务。
深圳巨灾保险成色不足
我国100多年来的巨灾事件表明，对我国财产和人口影响最大的是风暴、洪水和地震三大巨灾。
深圳地区在地震断裂带上，但100多年来断层活动不明显，2010年发生了一次2.8级地震，1905年，澳门附近发生了一次4.75级地震， 地震巨灾风险很低；其他风暴、洪水等自然灾害形成巨灾风险的可能性也不大；所以深圳发生巨灾系统性风险的可能性较低，或者说几乎没有。自然灾害一般性风险 还是时有发生的，加上深圳整体抗灾能力较强，作为富裕地区的深圳完全可以承受自然灾害一般性风险。故深圳巨灾保险的成色明显不足。
一些国家和地区面积小、巨灾风险不太严重、综合国力强、公民保险意识高、社会购买力强，如法国等欧洲国家，没有政策性巨灾保险，全部通过商业化解决。与深圳毗邻的香港，两地自然灾害风险相类似，香港保险业十分发达，也没有巨灾保险一说。
我国是世界上自然灾害种类最多、强度最大、频次最高、受害最严重的少数国家之一。巨灾风险，尤其是地震最显著的特征之一是不规律性，预报难度 大，任何人都不能说深圳绝对不可能发生地震等巨灾风险，何况深圳还在地震断裂带上。不怕一万，就怕万一，所以我们不能说深圳就没有必要办理巨灾保险了。
亟须制定巨灾保险法规
世界范围看，巨灾保险的实践经验和规律证明巨灾保险市场存在失灵，市场干预最为有效的途径是制定巨灾保险法规和制度。美国及其各州制定了较多巨灾保险法规，巨灾保险的赔付率达到60%左右。
我国最急需制定的是地震住宅、地震生命两部巨灾保险法规，如四川地震住宅保险法规，四川地震意外医疗保险法规。因为我国公民的80%左右的财富集中在住宅；我国是人口大国，巨灾地震造成大量人员死亡、伤残人员的医疗康复费用，乃至转院费用等比死亡给付标准可能还要高。
其实我国地震灾害风险是全国性的，我们可以制定全国性的地震住宅保险法规和全国性的地震意外医疗保险法规；实施强制保险，这样巨大的投保数量，可以降低每户或每位公民的保费支出，又体现众人拾柴火焰高，建立庞大的保险准备金。所以地震保险也称“地震税”。
深圳作为拥有立法权的特区，既没有制定巨灾意外医疗保险法规，也没有制定相应制度，这是令人颇为遗憾的一点。巨灾保险法规和制度的要素包括保费来源、缴付比例、巨灾准备金的计提、税收政策、政府赔偿责任、巨灾保险资金运用、独立核算等30多项。
“有法可依、政府主导、强制保险、巨灾共保/国保、立足防灾”是巨灾保险建立和发展的路径。深圳市政府在是次深圳巨灾保险的设立中发挥了至关重 要的作用，但是在其他四个方面目前还处于空白。虽然深圳巨灾保险广覆盖在保险期间所有在深人员，但这是政府赠送的，不是强制保险。真正的巨灾保险，仅仅一 家商业保险机构是难以承保的，巨灾风险可保性实现的最有效途径是建立共保体，或者由国家政府机构（国家自然灾害保险公司/社保机构）承保。
防灾是根本，减灾是基础，保险是灵魂，巨灾人身意外医疗保险和巨灾住宅保险都与住宅的抗灾强度密切相关。所以巨灾保险法规必须坚持损前预防胜过 损后补救这一原则，必须坚持巨灾保险与防灾防损、减灾救灾相结合的原则。严格按照国家抗灾抗震标准进行建设，不断提高各种基础设施和建筑物的建筑设计规范 和质量，杜绝豆腐渣工程、政绩工程，才能实现巨灾保险的可持续发展。
巨灾保险应是穷人的保险
据说深圳市原先设想建立的是巨灾住宅保险方案，但开展过程中感知该方案比现在的深圳巨灾保险要复杂的多，故删繁就简选择了自然灾害人身意外医疗 方面，有点歪打正着；如果选择住宅，我估计赔付率可能会很低，更易受到公众质疑。深圳为什么能够推出深圳巨灾保险，除了深圳是一座充满创新活力、保险业创 新基地外，最主要的是政府有钱；选择先易后难，复杂问题简单化的方式；也有可能存在避重就轻、快刀斩乱麻，有尽快破题的想法。
深圳巨灾保险保费全部由政府承担，大包大揽，其中一个可能的缺点是，会对真正巨灾保险的开展产生挤出效应，因为研究证明免费保险不利于公民保险 意识的提高。一般说来巨灾保险实行保费个人承担，或者个人承担和政府补贴相结合的强制保险；即使巨灾保险有政府补贴或者税收优惠政策，也是在个人先行支付 足额保费后，才能享受税收优惠或者政府补贴。我们提倡将民政系统的救灾基金用于巨灾保险，但必须用好用活。
据媒体报道，云南楚雄地区拟设立巨灾地震住宅保险方案，这是令人十分期待的，因为云南是地震高发区、经济不甚发达，十分需要民生巨灾保险。巨灾 保险法规有三个主要维度，即承保风险、保险对象、保险区划。巨灾保险区划大小决定着巨灾保险的价格，也决定着巨灾保险责任准备金能否建立。通常巨灾保险区 划以一个省建立为合适，所以令我担心的是以楚雄为巨灾保险区划，能达到我们建立巨灾保险的目的吗？当然如果像深圳巨灾保险一样，保费全部由政府承担，政府 是所有风险的最终承担者，那就无所谓巨灾保险区划的大小了。但这样做也有不妥之处。即使采用共保或者国保，巨灾保险区划也要合理，使被保险人能够承受适当 的保费，保险人能够建立巨灾保险责任准备金。
公共保险机制在巨灾风险频发国家的作用是十分明显的。“保险新国十条”出台之后，保监会正积极牵头制定巨灾保险法规和制度。笔者以为，只有懂得 穷人的保险才是真正的保险学家。巨灾保险是穷人的保险，是民生工程。
巨灾保险最受用的地区不是发达省份，不是深圳，而是容易发生巨灾风险的地区。因此，开展巨灾保险试点应该更多的考虑为了取得可以复制的价值。我们必须从巨灾保险的经营规律出发，充分利用社会主义体制的优越性，以人为本构建和谐 社会，尽快制定我国的巨灾保险法规，筑就我国民生保险之梦！