加强西部农村合作医疗服务体系建设的思考

加强西部农村医疗卫生队伍的建设。

西部地区新型农村合作医疗工作的推进，离不开基层医疗卫生队伍的建设。目前，要采取得力措施尽快提高西部农村卫生技术人员的素质。应利用地方高中等教育资源，定向为农村贫困地区适量培养短缺适用的卫生人才。可以考虑分期分批从行政村选拔尚未接受专业教育的年轻卫生人员和具有初、高中文化水平的青年，进行3年左右中等专业水平的综合医疗保健教育，用项目经费对所需学费和生活费给予部分补贴。采用合同形式规定其毕业后去县医院或乡卫生院实习，然后通过考试取得乡村医生资格回村从事基本医疗保健工作。要强化继续教育制度，加强农村卫生技术人员业务知识和技能培训；鼓励乡村医生接受医学学历教育。西部各省区都应设置为农村医疗卫生人员的培训班，或者采取定点培训进修的方法，培养适合农村的、在农村能留得住的、有一定素质的农村医疗卫生人员。从长远来看，必须调整农村医学教育方式，强化面向农村需要的全科医学教育；培育为农村专门培养医学人才的学制教育，包括本科或专科等。同时，通过提高待遇等手段，留住农村卫生服务人员。

进一步促进西部农村医疗救助制度的建立。

医疗救助制度的建立将为新型合作医疗工作提供支持(医疗救助实际是一种免费医疗制度，主要救助无筹资能力的贫困人群，其资金主要来自于地方财政)。西部地区贫困人口数量相对较多，在最贫困人口中又有50%左右属于因病致贫或因病返贫(2004年，592个国家扶贫重点县中，在当年贫困农户中，有残疾人或重病、大病患者的户占 7.8%。扶贫重点县每万人拥有医院、卫生院床位数和每万人口拥有的医生数约是全国县域水平的 60%左右，相当于全国1980年以前的水平。截至 2004年底，尚有27.1%的村没有医疗室，有 25.5%的村没有乡村医生或卫生员)。对贫困地区、贫困人口实行医疗救助，对西部农村医疗保障制度的建立具有重要的意义。

今后，要鼓励有条件的地区积极探索建立符合农村生产和农民生活实际、保障线标准合理适当的农村最低生活保障制度。完善农村医疗救助制度并加大财政投入力度，加强医疗救助基金使用管理，并注意与新型农村合作医疗制度的衔接，以充分发挥制度合力。2006年，中央财政 (包括一般预算和彩票公益金预算)将相应安排资金9.5亿元，比2005年增加6.5亿元。这对西部农村医疗救助制度的建立和新型农村合作医疗工作的推进将起到一定的促进作用。

医疗救助制度的建立，目前还要做的工作是把经济扶贫与卫生扶贫有机结合起来。可由政府在扶贫专款及有关扶持资金中划出一部分资金设立医疗救济基金，专门用于解决贫困地区的医疗扶贫问题。西部地区医疗救助对象可确定为无固定收入、无生活依靠及生活在农村最低生活保障线以下的人群，这样可使贫困者得到救助，且方便可行，减少组织成本。享受医疗救助的对象，除了本人申请外，必须经过必要的资产收入情况调查，符合情况并经批准后，由指定的医疗机构提供免费的医疗救助，保障其最低的医疗需求。

对西部各省区来说，要在相关的扶贫规划中充分考虑乡村医疗机构的建设问题。对贫困乡镇，地方政府应拨出专项资金，按照一定标准建设乡镇卫生院和村卫生室。并通过集中招标采购的方式，统一配备基本医疗器械、桌椅等设备。并且，随着经济的发展，逐步提高乡村医生的补助水平。

积极建立城市卫生支援农村的长效机制。

应积极组织城市大中型医疗机构对口支援农村。采取援赠医疗设备、人员培训、技术指导、双向转诊、巡回医疗、学科建设和合作管理等方式，重点支援县医院及乡镇卫生院建设。在卫生队伍建设上，通过定向培养等形式，鼓励医学院校毕业生和城市卫生机构的在职或离退休卫生技术人员到农村服务。要积极采取有效措施，鼓励并保证“城市、军队医院为卫生院、所的医务人员提供免费培训、技术指导，帮助基础设施建设和捐助医疗设备；要采取有效措施，保证城市医师晋升中级和副高级职称前，要在农村累计服务一年”等政策规定的落实。

继续实施“万名医师支援农村卫生工程”，扩大试点范围，总结现有试点省区的经验，探索建立长效工作机制，在西部各省区，通过多方努力，真正打造一支能长期扎根农村、技术精湛、热心为农民服务的医疗队伍。

加强农村药品监管，维护农村医药市场秩序。

为保证新型农村合作医疗工作的进行，必须加强农村药品监管，维护好农村医药市场秩序。应努力做到保证农村药品供应，方便农民得到安全、有效、价廉的药品，这是新型农村合作医疗制度健康发展的重要保证。为此，一要实行药品集中招标采购。要逐步建立起新型合作医疗医药用品的政府采购机制。为了切实管好用好新型农村合作医疗基金，将有限的基金用在刀刃上，最大限度地降低医疗成本，让利于民，受惠于民，农村合作医疗的医药用品应该纳入政府采购范围。通过完善药品购销制度，彻底根除“药品回扣”虚高药品价格的不正之风，发挥药品监督管理部门、物价部门的职能作用，提高药品质量，规范药品及医疗服务价格，实行由政府牵头、部门配合、农民代表共同参与管理的新格局，让参与新型农村合作医疗的群众对合作医疗基金的使用拥有充分的管理监督权。二要加强农村药品供应网络建设，严格农村药品批发零售企业的准人制度。在此前提下，进一步鼓励药品连锁企业向农村发展和延伸，鼓励大型药品企业通过兼并和改造县药品批发企业，建设基层药品配送中心，规范医疗机构购药渠道。加强对农村基层医疗服务和药品市场的监管，及时向农民发布有关医疗服务和药品质量、价格等方面的信息。

目前，重庆、陕西等地在进行农村药品“两网”(药品供应网和药品监督网)建设服务于“新农合”建设的探索。应及时总结经验，进一步鼓励西部各省区农村药品“两网”建设与“新农合”建设融合工作的进行，如把连锁药店纳入“新农合”定点药店等。在基层政府，使得负责“两网”建设和“新农合”建设的不同行政部门呈现出从组织架构、职能重组等层面走向体制性融合，在使参与“新农合”的广大农民从中获得更多实惠和更大便利的同时，推进新型农村医疗工作的进行。

同时，必须进一步加快医药卫生体制改革步伐，培育规范性的市场竞争，减轻垄断程度，降低行业性租金，给消费者以实惠。在医疗行业要加快执业医生资格制度的建立，消除个体医生从业的政策性壁垒，完善相关的法律法规；在药品行业，引入招标的药品市场定价机制，减缓药品购销中的高额回扣和暴利现象。从整体环境上，降低合作医疗的运行成本，增强其生存维持能力。

加快法律法规建设，为新型农村合作医疗工作提供制度保证。

农村合作医疗在1978年曾被写进《中华人民共和国宪法》，规定“国家逐步发展社会保险、社会福利、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利”。但那是第一次也是最后一次以法律的形式对合作医疗进行确认。此后，合作医疗只是出现在中央的文件或决议中，从未上升到法律的高度。而新型农村合作医疗制度从筹资和管理监督方面已明显具有社会保险的性质，所以一旦条件成熟，应该以立法的形式加以确认，明确政府的职责、农民的权利和义务、村集体的扶持责任等，这样才能保证农村合作医疗持续、稳定的发展。具体来说，在相关法律中，应就新型农村合作医疗制度应遵守的原则、主要内容及形式、管理体制、资金来源、报销比例、报销项目、新型农村合作医疗制度的监督及相关部门的责任等作出明确规定。有了有关的法规后，各地根据当地农村经济社会发展的实际情况，制定相应的新型农村合作医疗具体的操作办法和实施细则，以更好地推动当地新型农村合作医疗制度的开展。在农村合作医疗卫生体系的运作和基金管理方面，也应通过制定公平、公正、公开的各项规章制度和设立非营利性的农村医疗保障管理部门，以及由农民、政府与经办机构、专家共同参加的监督审查机构，确保合作医疗制度的正常运行。