中国巨灾保险制度的发展困境

一场50年一遇的雪灾，不仅让我国南方地区遭受重创，也再一次让巨灾保险成为公众关注的热点话题。然而就在媒体热烈追捧的同时，巨灾保险制度却依然面临难以迅速出台的尴尬境地，这也让很多长期以来呼吁建立巨灾保险制度的人士颇感无奈。

老记者的“十年之痒”

“1998年我国长江流域、嫩江、松花江流域发生大范围高水位的洪灾，作为现场采访的记者，我曾经洋洋洒洒写了数千字的报道，呼吁建立巨灾保险制度。在随后的日子里，几乎每次大灾之后都有官员、学者、保险公司和新闻媒体强调巨灾保险制度的重要性。可如今十年时间过去了，巨灾保险制度却依旧还在呼吁当中……”一位拥有多年采访经验的老记者感到有些无奈。

所谓巨灾保险制度，是指对由于突发性的，无法预料、无法避免且危害特别严重的如地震、飓风、海啸等所引发的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡，给予切实保障的风险分散制度。为了应对因遭受飓风、台风、洪水以及恐怖袭击等造成的巨大损失，美国、日本以及欧洲各国都已建立了较为完善的巨灾保险体系。

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，不仅灾害种类多、发生频率高，而且分布地域广泛，造成的损失也往往非常巨大。据民政部的统计资料显示，近十年来我国每年因自然灾害造成的直接经济损失都在1000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次。

不难预见，随着全球气候变化，我国面临的巨灾形势将越来越严峻，作为灾害防范和救助体系的重要组成部分，建立巨灾保险已成当务之急。但令人遗憾的是，巨灾保险往往在一次次高调地“呼之欲出”之后，又一次次地被搁置起来甚至是销声匿迹。

制度建设“步履蹒跚”

巨灾风险作为一种特殊的风险，是风险管理研究和精算研究的一个重要组成部分。目前世界上主要的灾害多发国家和地区，都已基本形成了一套较为成熟的运作模式。

据中国人保财险再保险部总经理张青介绍，多数国家都是由政府制定有效的公共政策，国家财政提供适当的财政资助，保险公司广泛参与，采用市场化的运作方式和再保险风险转移手段，形成全国性或地区性的巨灾风险保障体系。“以美国的洪灾保险制度为例，最早美国洪水巨灾后的恢复手段主要是联邦救济，后来人们普遍认为巨灾保险存在可负担性和可供性的矛盾，需要政府介入建立保险制度，然后从立法着手，由政府运作，依靠私营保险公司，通过商业手段逐步建立发展起来的。”

中央财经大学的郝演苏教授指出，建立巨灾保险制度的前提是实现政府在风险承担过程中的角色转换，只有政府明确其作为风险的最后承担者位置，通过规则和制度约束有条件的社会个体成为风险的第一承担者，支持保险业成为帮助社会个体转移或分散风险的平台，则可以将有限的财政积累用于和谐社会的建设和发展，真正实现政府社会管理职责的高效和规范。

瑞士再保险北京分公司业务部主任周俊华则认为，只有大规模地开展自然灾害保险，才能形成一个足够大的分担风险的团体，才能保证有足够的保费应对重大自然灾害。“因而建立巨灾共保集团就是一种具有可行性的方案。所有利益相关方可以根据损失大小在承担灾害损失的时候扮演不同的角色，只有在发生罕见的自然巨灾损失，金融行业无力提供足够保障时，政府才可以以最后保险人的角色参与进来。政府的职责包括建立风险共担体系所必要的法律框架。此外，还必须采取诸如制定法规、修建防洪大坝等预防性措施，以减少受灾风险。这样在灾害发生后，政府就可以集中精力进行灾区的恢复工作。”

实际上，无论是张青介绍的模式，郝演苏的角色定位，还是周俊华的共保建议，他们都提到了巨灾保险建设中一个不容忽视的重要问题，即政府必须为巨灾保险建设提供一部明确的法律制度。作为公共政策的制定者，政府对于很多有关巨灾保险的基本问题缺乏起码的制度界定，这在很大程度上制约了巨灾保险的发展，因而巨灾保险在我国发展步履蹒跚也就不难理解了。

财政补贴“杯水车薪”

从世界范围看，无论巨灾保险采取什么样的模式，但有一个共同特点就是政府支持。而这种支持要么是立法上的支持，要么是财政税收政策上的支持，或是两者兼而有之。

据了解，国家财政每年用于防损减灾的财政支出呈现不断上升趋势，已经从1978年的9.02亿元上升到2004年的48.99亿元。但由于我国人口众多，灾害频繁发生，倘若这些钱以直接补贴的形式发放给受灾对象，摊到每个主体身上则无异于“杯水车薪”。“而运用保险这样的金融工具，则可以使有限的财政资源的配置效应得到乘数放大。”据中国人保集团总经理吴焰透露，作为政协委员，他将在即将召开的“两会”上提交多份议案，而其中两份则是关于巨灾保险和运用保险放大财政资源配置效应的。

吴焰告诉记者，通过保险机制，将部分用于防灾抗灾的财政支出转换为保费补贴，政府有限的财政资源配置效应得以乘数放大，受灾地区和群众可以获得数倍于财政补贴的保险赔偿，从而满足快速恢复生产生活的资金需求。据统计，中国人保承保的3043万头能繁母猪，各级财政仅投入14亿元补贴，而中国人保为农民提供了304亿元的风险保障。在部分省区开展的政策性农房保险，中国人保承保近2500万户，承担风险责任达到3300亿元。

为了更加充分地发挥保险机制对财政投入的放大效应，吴焰建议政府相关部门将更多的防灾抗灾财政资金转换为保险费补贴，利用保险机制提高财政资金保障水平。“同时希望政府能够增加自然灾害保险费补贴的范围，发挥财政补贴的带动和示范作用，提高保险的覆盖范围和保障水平，将更多、更广的自然灾害风险纳入保险保障的范围。

政府协作“条条块块”

在巨灾保险体系建立的众多羁绊当中，还有一个非常令人无奈的因素，那就是多个政府部门的合作一直没有实质性进展。

国家减灾委员会专家委副主任、北京师范大学副校长史培军告诉记者：“今年这次巨灾发生后，中央各部门以及各有关省区在应对这场巨灾的过程中，相互间的协调仍然存在着许多问题。造成这一问题的根本原因是我们缺少整合条条与块块应对巨灾的综合性预案。从保监会和主要重灾区保监局公布的材料来看，此次巨灾造成的损失所得到的赔付不足1％，可见开展巨灾保险已显得十分重要，它也是应对巨灾能力的重要组成部分。”

实际上，党中央国务院对我国巨灾保险、再保险以及巨灾风险管理体系的建设已经提出了明确要求。国家“十一五”发展规划纲要提出，要“建立国家支持的农业和巨灾再保险体系”。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》也强调，要“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”。在这样的要求下，各部委不仅对建立巨灾保险制度形成了共识，并且做了大量的准备工作。作为我国的保险监管机构，中国保监会不仅对巨灾保险做了大量的调查与研究工作，还与国务院应急办、国家发改委、财政部、国税总局等多个部门进行了讨论磋商。

不难看出，作为一项涉及国计民生的“惠民惠农”制度，巨灾保险不可能单靠某一部门的一己之力建立起来。只有多个政府部门通过充分沟通并在细节上达成共识，打破已有的“条条块块”，从大局出发切实整合资源并加强协作，中国的巨灾保险制度才可能真正建立并发展起来。