社会保障“费”改“税”的制度性约束

摘要：面对养老保险费征收困难以及未来养老保险资金缺口大的状况，许多学者、研究人员和实际工作者提出实行社会保障“费”改“税”，开征社会保障税，确保社保资金按时足额上缴，化解未来的社会保障收支缺口。社会保障税能否在我国实行是一个需要研究和探讨的课题，本文从“费”和“税”的征收原理和我国现行的社会保障制度出发，探讨了我国目前开征社会保障税的制度性约束，并就目前的困境提出了解决问题的政策建议。

在建立我国“社会统筹”与“个人账户”相结合的社会保障制度中，个人和用人单位不缴、欠缴和中断缴纳养老保险费的现象十分严重，据统计，2002年底，全国累计欠缴基本养老保险费高达439亿元，对80万户企业养老保险费缴纳情况稽核显示，少报、漏报缴费人数320.6万人，金额达23亿元。另外，随着我国经济实力的不断提高和税收也以每年20%以上的速度的递增，提出开征社会保障税的呼声高涨起来，但笔者认为，社会保障税能否在我国实行是一个需要研究和探讨的问题。

一、提出开征社会保障税的基本思路

社会保障税亦称“社会保险税”，指以企业的工资支付额为课征对象，由职工和雇主分别缴纳，税款主要用于各种社会福利开支的一种目的税，此税1935年起始于美国，现在已成为西方国家的主要税种之一。开征社会保障税的基本思路是：将目前的基本养老保险费、失业保险费和基本医疗保险费合并，统一改征社会保障税，纳税人为各类企事业单位及其职工，税基为工资总额，具体分为个人纳税税基、单位纳税税基。税率由中央统一确定，由税务机关统一征收，实行收支两条线管理，借以为营造一个独立于企业事业单位之外的社会保障制度，创造稳定可靠的基础。

开征社会保障税的赞成者认为可以带来以下有利之处：首先，开征社会保障税，有利于增强筹资的强制性，强化社会保障基金的征收力度，为社会保障提供稳定的资金来源。其次，采取税收的征管形式，可以在全国范围内使用同一征税率，为劳动力在全国范围内流动提供物质保障。第三，开征社会保障税，基金实行收支两条线，有利于健全社会保障基金的监督机制，保证基金的安全性，降低征缴成本。第四，有利于与国际接轨。目前，全世界有172个国家和地区建立了社会保障制度，其中近100个国家开征了社会保障税。通过征收社会保障税的国际性特点(社会保障税是世界发达国家通行的做法)，同国际接轨。

二、社会保障制度模式、税费原理与社会保障税

我国社会保障制度改革开始于上个世纪80年代中期，经过几个阶段的改革，我国建立了部分积累的社会保障筹资模式，即国家用统筹方式保障最基本的养老需求，个人以“个人账户”方式积累未来的养老资金。截至2002年底，养老保险制度覆盖人数已超过1.5亿，全国共有8882万企业职工建立了个人账户，建帐率为97.7%，个人账户累计记账额达4465亿元。如果开征社会保障税，除了面临如何解决个人缴费已经形成的“个人账户”问题，而且从税费原理和我国现行的社会保障制度本身来看也是行不通的。

首先，社会保障费和社会保障税虽然都是社会保障资金的筹集方式，但“费”和“税”在理论上却有着不同的原理和机制。税收是国家(各级政府)依据行政权力，为满足实现其职能的需要，向纳税人收取的收入，具有强制性、无偿性和固定性三个特征。收费是指国家行政、司法机关及事业单位为行使特定的社会管理职能而向被管理者或受处罚者收取的一定数量的货币或同值资产，具有灵活性、适度强制性和受益性的特征。“税”和“费”的主要区别是：税收的征收对象具有普遍性，而收费的征收对象是特定的受益者；税收由国家统筹使用，满足公共需要，而收费一般与特定的行为挂钩，基本上具有对等补偿性质；税收具有严格的强制性，而收费具有灵活性。我国的收费状况复杂而且混乱，因此“费”改“税”是我国财政体制改革的一项重要内容。但不是所有的费都可以改为税收，适合“费改税”的收费项目必须具备下述特征：(1)收费项目没有明显的利益补偿性。(2)征收范围较广。(3)有一套较为规范的征收办法，便于征管和操作。(4)“费”改“税”项目具有长期稳定的收入来源且规模较大。我国养老保险实行社会统筹和“个人账户”相结合，是社会保险与基金储备两种模式融合的部分积累模式的社保制度，权利义务对等的特征突出，尤其是“个人账户”具有私人所有性质，与税收特性相冲突，对社会保障进行“费”改“税”是不完全具备以上所列的几个特征。同时，“税”和“费”的征收力度和效果本身没有区别，主要看“税”和“费”的设计机制，取决于法律的规范、执法的力度和当时当地的经济发展状态。

第二，社会保障制度模式决定着社会保障筹资模式。客观来看，世界各国老年保障计划的筹资方式既有收费的，也有征税的，收费还是征税，关键取决于社会保障的制度模式。一般而言，社会保险和储备基金计划是缴费关联型的保障模式，享受的权利与缴费的义务相对等，应采用有偿、对称的收费方式筹资，而不宜采取纳税方式。而普遍待遇型保障，则与税收的无偿性、固定性、公益性和非对称性特点相适应，可以用税收方式筹资。即使如此，一些实行普遍待遇型制度的国家(如加拿大等)也仍然采用征收社会保险费的方式。另一方面，现收现付模式的社会保险制度，既可以采取征费方式也可以采取征税方式筹集社会保险基金，而选择部分或完全积累模式的社会保险制度，则适宜采取征费方式。因此，如果我国要改变社会保险筹资模式，就应当先研究社会保险制度模式的选择，此后才是筹资方式的选择。

第三，我国现实的社会经济状况决定了社会保障制度安排的多样性，从而对征缴方式产生制约。社会保险税要求社会保险制度安排一体化，而社会保险费则可以根据不同的制度安排来征集社会保险资金，适应社会保险统筹多层次的要求。我国目前的社会保障制度安排呈现多层次，如养老保险制度会针对企业职工、行政和事业单位人员、灵活就业者以及农民等设计不同的制度；由于转制导致针对“老人”、“中人”和“新人”不同的征缴和记帐方式；又如在经济结构调整和国有企业改制的大环境下，不同的企业会面临不同的社会保险承担能力，根本无法统一税负。因此，在社会保险制度安排并非一元化的条件下，改变征缴方式并不适应我国的实际情况。

最后，开征社会保障税会使政府重新陷入沉重负担的困境。我国在进行社会保障制度改革之初，就充分考虑到即将到来的人口老龄化、城市化给我国社会、经济带来的冲击。实行以社会统筹和个人账户相结合的部分积累制的社会保障制度，是划分政府、企业和个人三方社保责任、减缓政府财政负担的较为可行的一种选择；如果开征社会保障税，就会使政府陷入对未来社保支出负无限责任的困境。

可以看出，要改变筹资方式，并不仅仅限于改变筹资方式本身，它必然影响到社会保险制度及与之相关的社会、经济环境，反过来也接受着社会保险制度及其他相关因素的制约。

三、社会保障费欠缴的原因分析

第一，国有企业经营状况困难是社会保障缴费难的主要原因。我国以前的社会保障参保人员的养老保险金和其他社会福利主要由企业负担。实行新的社会保障制度后，企业和职工共同负担，但社保基金的最终来源还要看企业的经营状况。随着效益不佳国企的“关”、“停”、“并”、“转”，许多国有、集体企业经营处于停产、半停产和破产状态。2002年，笔者在河南省的调查发现，河南省共有40075家企业参保，其中：有部分缴费能力的企业有31266家；无缴费能力的企业有8809家(破产企业823家，停产企业4237家，半停产企业3749家)，涉及占22.9%的全省参保职工，共欠缴38.29亿元无法收回，成为欠缴的主要原因。

第二，私营企业和独资企业不给员工办理社保是社会保障费欠缴的又一重要原因。个体工商户自身缺乏参保意识，而私营企业、独资企业的经营者出于自身利益，不积极给员工办理参保手续，使得中断缴费职工的人数增加。例如河南省工商部门2002年统计，全省有123.15万私营个体从业人员，而参保人员不到3万人。对新乡市的抽样调查发现：中小集体企业尚未参保人员占29%，约1.5万人；外商投资企业尚未参保人员占6%，约0.35万人；私营企业和个体经济组织从业人员(包括个体工商户)尚未参保人员占49%，约2.5万人。

第三，社会保障制度的不完善，社会保障费清缴缺乏法律和行政手段的保证，是社会保障费欠缴的制度原因。目前社会保障机构人员编制少，对社保资金清缴中缺乏必要的人力和物力；执法过程中缺乏法律依据和独立性差；同时，劳动监察部门、工商以及司法机关等部门也未能给予有效的配合，是目前欠缴问题严重的制度性原因。

四、政策建议

针对目前社保基金收支缺口和缴费难的问题，除了加快国有企业改革步伐以提高企业效益外，从社会保障制度建设本身出发，我们应该在以下几个方面做进一步的改革和完善：

第一，尽快出台《社会保险法》，使社保基金的征缴法律化。国外的实践已经证明，征费与征税的效果应当是一致的，我国目前个人和用人单位不缴、欠缴和中断缴纳养老保险费问题并非是采用征费方式造成的，而是客观经济环境、立法与执法力度以及历史欠账未能有效化解等综合因素影响的结果。目前所遇到的社会保险费征缴难问题的有效解决，当务之急是应尽快出台《社会保险法》，对缴费管理建立统一的法律依据，加大执法力度，使社会保障制度安排形成缴费和受益相对称的激励约束机制。

第二，进行社会保障机构改革，加强社会保障基金的征缴管理。我国目前大部分地区社保机构分属于同级政府，养老保险基金的运转必须经过同级政府批准，严重制约基金的征缴和调剂的独立性。因此，必须把省级以下的社保机构从各级政府脱离，统一由省社保机构管理，社保机构的下属机构主要负责社保基金的收支工作，社保基金的调剂和运作管理主要由省级社保机构负责，到条件成熟后再由全国社保机构统一管理，实现全国统筹

第三，加快改革完善我国现行的社会保障制度。部分积累制的社会保障制度作为一种制度设计，其目前还有许多需要改革和完善的地方，比如：领取养老保险金退休年龄的问题、如何做实个人账户问题、个体工商户和灵活就业人员的参保问题、行政事业单位社保改革问题、加强社保基金的收支管理和投资管理问题以及农村社会保障问题等等，这些方面的改革和完善将会有助于解决目前我国养老保障制度建设中出现的困境。