农村低保建设的可行性发展

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度。”为贯彻落实中央精神，受亚洲开发银行和民政部低保司的委托，中国社会科学院社会政策研究中心组织人员于2005年12月至2006年1月赴辽宁、河北两省进行了专题调研。此次调研活动涉及4个县区(辽宁本溪市桓仁县、沈阳市苏家屯区，河北石家庄市正定县和栾城县)，6个乡镇(桓仁县普乐堡乡和雅河乡，苏家屯区陈相屯镇和大沟乡，正定县新安镇，栾城县郄马镇)，与当地的乡镇干部和23个村的书记或村委会主任座谈，并走访了6户低保家庭。现将调研情况摘报如下：

一、辽宁、河北两省农村低保制度建设的最新进展

1.制度框架初步建立。首先，辽宁、河北两省均以省政府或省政府办公厅的名义，向全省下发了建立和完善农村低保制度的指导性文件(辽政办发[2004]89号和冀政发[2005]40号)。其次，2005年底前，两省所有涉农市、县(市、区)全部出台了农村低保实施细则或实施办法，确定了当地的农村低保标准，建立了农村低保申请审批工作制度和程序。

2.低保资金基本落实。河北省农村低保资金主要由市、县(市、区)财政承担，省级对困难地区给予适当补助。截至调查时点，该省所辖11市均已明确规定了市、县(市、区)农村低保资金的分担比例，如石家庄市按照各县市财政状况，分别制定了6：4、5：5和4：6三种资金负担比例。鉴于全省农村低保方案多形成于2005年下半年，低保资金未列入年初财政预算，为确保制度在2005年12月启动运行，各级财政均以调剂追加资金的方式予以保证。

辽宁省农村低保资金的筹措机制有所不同，目前主要是转移支付和财政列支。资料显示，2005年，辽宁省用于农村低保的资金总计 2.54亿元，其中农业税费改革转移支付特困户救助金1.62亿元，市、县(区)财政列支农村低保专用资金0.62亿元，省财政补助农村低保资金0.3亿元，转移支付资金占绝对比重。

3.救助工作全面展开。至2005年末，辽宁省农村低保对象申请审批工作已经结束，共有65.8万农村特困群众得到了最低生活保障，占全省农业人口的2.82%；省辖14市都开始低保金发放工作，共发放了2.48亿元，占应发总数的96%，月人均救助额为32.18元。锦州、营口、辽阳、铁岭、朝阳、葫芦岛等6市已实行银行发放。截至调查时点，河北省162个涉农县(市、区)有142个已经实施运作，共有78.49万农村特困群众得到了最低生活保障，占全省农业人口总数的1.56%，月人均救助额15元左右。

二、当前农村低保制度建设亟待解决的问题

1.低保资金的保障机制待完善。由于河北、辽宁两省现行农村低保资金筹措机制不同，其问题的表现形式存在较大差异。当前，河北省农村低保资金面临的最大难题是：市、县(市、区)财政配套资金落实难。河北省农村低保资金虽全部纳入了地方财政预算，但由于中央尚未安排农村低保资金，省财政仅能适当补助，农村低保资金主要由市、县财政负担，部分财政困难地区落实资金难度很大。据介绍，2006年，河北省预计农村低保对象将达到150万人，以月人均救助额30元计，年需资金4.5亿元。然现实是，2005年河北省农村低保支出仅为1.2亿元左右，2006年省财政预算补助资金也只有2000万元。若要实现 2006年的预定目标，河北省市、县(市、区)财政需要在维持2005年农村低保支出水平的基础上，再增加3.1亿元的配套资金。经济条件尚好的地方问题不大，但省辖57个国定、省定贫困县财政压力很大。正因如此，该省民政厅有关人士一再表示，河北省目前不敢冒然提出“应保尽保”和按时足额发放的工作目标。

相对于河北省，辽宁省农村低保资金的保障情况有较大改善。2006年，辽宁省农村低保制度有望初步实现“应保尽保”和按时足额发放的目标。进一步分析表明，辽宁省农村低保制度之所以能率先全面建立并逐步加以完善，农村税费改革转移支付的困难户救济金起着关键和基础性作用。也正是由于这一筹资安排，辽宁省目前亟待解决的问题是：农村低保资金缺乏稳定增长的筹资机制。一方面，辽宁省部分地区财政配套资金仍未列入财政预算，另一方面，在农村低保资金中占绝对比重的转移支付经费，其额度基本固定。在此筹资机制下，如果要进一步提高农村低保的筹资额度和保障水平，工作难度很大。

2.低保标准的确定欠科学。合理制定农村低保标准是科学施保的关键环节。调查反映，在农村低保标准的确定上，普遍存在三个方面的问题：

(1)低保标准的确定程序简单。根据两省有关文件，制定农村低保标准的权限在县级人民政府，应由县级人民政府组织领导制定工作。然实际情况是，农村低保标准有的是由市一级民政部门与有关部门协商后硬性规定的，如苏家屯区，依据当时的抽样调查结果，当地农村居民最低生活保障标准应为年人均1200元。但市级民政部门在综合考虑所辖区、县经济发展水平后认定：该区农村低保标准为年人均1000元。有的则是依据现有资金量的多少划定的，如辽宁朝阳市，由于地方财政拮据，年人均550元的农村低保标准，主要是基于省以上转移支付资金确定的。

(2)低保标准的调整机制不健全。在制定农村低保政策时，各地虽然也考虑了低保标准的调整问题，如文件普遍规定了“农村低保标准要根据当地经济发展水平、财政负担能力、农村居民生活水平、物价指数等因素的变化适时调整。”但仔细检视，不难发现，对于农村低保标准的调整依据、调整时间、调整幅度等，各地政策并未有具体的操作规定。事实上，健全低保标准的调整机制，日益成为完善城市低保制度的重大课题。因此，在农村低保制度建立初期，着力妥善解决这一难题，意义重大。

(3)低保救助水平偏低。农村低保救助水平偏低可从三个方面反映：一是低保标准。调查显示，受访四个区县的农村低保标准仅为当地农民年人均纯收入的1/5。二是月人均救助额。受访的四个区县中，月人均救助最高的30元(沈阳市苏家屯区)，最低的不足10元(石家庄市栾城县)。全省的情况也差不多。2005年，河北省农村低保对象月人均救助水平约在15元左右，辽宁省月人均救助额高些，也只有32.18元。三是城乡低保标准的实际差距。资料显示，截至目前，河北省最低的农村低保标准年人均为600元，最低的城市低保标准年人均为1200元，城乡地区相差一倍。辽宁省的情况更严峻。该省最低的农村低保标准为年人均550元，最低的城市低保标准年人均为2040元，农村地区仅是城市的1/4强。诚然，农村地区生活水平较低，低保标准自然会低一点。但在日常生活消费品基本市场化的今天，城乡居民生活水平的差距并不似人们想象中那么大。越是到基层，同在一个县里或乡(镇)里，城乡居民仅是身份的不同，在生活方式和消费行为方面并没有实质性的差异。这就警示我们：如果低保标准绝对水平太低或相对水平(城乡)相差太大，可能难以达到保障农村低保对象最起码的生活水平进而稳定社会的政策目标。

3，低保对象的认定有缺失。各地农村低保政策显示，认定农村低保对象的主要依据是：共同生活的家庭成员年人均纯收入低于户籍所在地农村低保标准。