浅谈我国城乡社会保障机制

20世纪50年代我国出台户籍管理制度，规定公民应当在常住地登记为常居人口，并且只能在一个地方登记为常居人口。这样，常住在城镇的居民只能在城镇登记常居户口，常住在农村的居民只能在农村登记常居户口。通过户口登记管理人口，本无可厚非，问题在于户口后面隐含了太多的经济利益。与农村居民相比，城镇居民在就业、社会保障等方面享受了诸多优惠。本文试图分析我国城乡居民的社会保障(不包括各类补充保险和商业保险)差异及发展趋势。

一、城乡居民的社会保障差异

(一)城镇居民享受的社会保障项目多于农村居民

目前，我国城镇居民享受的社会保障项目主要包括社会保险、最低生活保障和传统困难救济。社会保险还可以细分为基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，其中基本养老保险和基本医疗保险是城镇居民最主要的两项社会保障。与城镇居民相比，除部分试点地区的农民享受了农村社会养老保险、新型农村合作医疗保险外，其他地区的农民都没有参加这两项保险；全国所有农村居民均没有失业保险、工伤保险(部分农民工除外)和生育保险。

(二)城镇居民社会保障覆盖面大于农村居民

2004年，全国在职职工10576万人，离退休(职)职工为4675万人，两者合计15251万人，其中参加基本养老保险的职工为16353万人，占所有职工的107%；参加基本医疗保险的职工为12404万人，占所有职工的81%；参加失业保险的职工为10584万人，占在职职工的 100%；参加工伤保险的职工为6845万人，占在职职工的64%；参加生育保险的职工为4383万人；全国有2205万城镇居民领取最低生活补贴，120万人获得了城镇传统社会救济。与此同时，2004年全国农村参加农村社会养老保险的有5382万人，参加新型农村合作医疗的有 8040万人，领取农村居民最低生活补贴的有488万人，有1402万人获得农村社会救济。由于新型农村合作医疗是以农民家庭所有人口为保障对象，为方便比较，我们以参加社会保障人口占总人口的比例来说明城乡居民社会保障覆盖面的差异。，除传统救济项目外，城镇居民的其他6项社会保障覆盖面均远高于农村居民。部分地区为农民工建立了工伤保险和医疗保险，但参保率并不高，有研究表明：外出农民工参加工伤保险的比率为15%，参加医疗保险的比率为10%。

(三)城镇居民的社会保障标准高于农村居民

最低生活保障和困难救济资金主要来源于财政拨款和社会捐赠，政府免费为低收入家庭提供这两项保障。从社会保险来看，城镇居民缴纳保费的水平远高于农村居民。城镇职工基本养老保险人均缴费额是农村养老保险人均缴费额的52.6倍，城镇职工基本医疗保险人均缴费额是新型农村合作医疗人均缴费额的18-31倍。

从城乡居民实际领取的社会保障资金看，城镇居民的社会保障水平远高于农村居民。从绝对数看，2004年城镇离退休(职)职工人均领取养老金为9270元，而参加农村社会养老保险的农民人均领取的养老金仅为492元，前者是后者的18.8倍，这个比例远高于城乡居民收入比和人均生活消费支出比；城镇居民最低生活保障水平是农村居民的2倍。从相对数看，城镇离退休职工领取的养老金与城镇居民可支配收入基本持平，为城镇居民人均生活消费支出的1.3倍：参加农村社会养老保险的农民人均领取的养老金，仅相当于当年农民人均纯收入的1／6，不到当年农村居民人均消费支出的1／4。城镇职工基本养老保险可以保证离退休人员的生活标准不低于城镇居民的平均水平，而农村社会养老保险却不可能保证老年农民达到农民平均收入和生活水平，农村社会养老保险对参保农民的保障程度与农村居民最低生活保障程度基本一致。参加城镇医疗保险的离退休人员人均医疗费用为 908元，而参加农村新型合作医疗的农民个人报销的医药费33元，前者是后者的27.5倍。2004年全国城镇居民平均低保标准为每人每月 152元，实际支出水平为每人每月65元；全国只有少数农村地区实施农村最低生活保障，实际支出为每人每月30元。

(四)城镇居民社会保障的层次高于农村居民

综合前面的分析，我们还可以得出城乡居民社会保障的另一个差异，即城镇居民享受的社会保障具有层次性，而农村居民享受的各类社会保障则处于同一低水平上。城镇居民享受的社会保障至少可以划分为两个层次，社会保险为较高层次，通过社会保险特别是养老保险和医疗保险，城镇居民实现了“老有所养、病有所医”的目标，确保了城镇老年职工的生活和医疗水平不低于城镇居民平均水平；最低生活保障和传统城市救济，则为城镇困难家庭提供了最基本的生存保障。部分地区的农村居民虽然也有养老保险和医疗保险，但其保障程度相当低，养老保险与农村最低生活保障和农村救济一样，同属于最低层次的生存保障。

二、城乡居民社会保障的发展趋势

(一)城镇居民社会保障的发展趋势

自新中国建立以来，有关社会保障改革的重大实践多发生在城镇，要判断农村居民社会保障的发展趋势，必须先了解和分析城镇居民社会保障的发展过程及趋势。

我国城镇居民的社会保障始于1951年出台的《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例规定了企业职工(即工人)享受的各类劳动保险待遇，确保了企业职工“老有所养、病有所医”。随着20世纪80年代开始出现多种经济成份和多种用工形式，《劳动保险条例》的局限性日益突出。此后，经过10多年的探索，逐步过渡到目前“统帐结合”的社会保险制度。改革前的劳动保险与当前的社会保险存在3个主要区别，一是劳动保险是一项综合性制度，通过综合性制度安排解决职工的养老、医疗、工伤和生育问题，而社会保险却区分不同险种，不同险种资金不可以统筹；二是劳动保险缴费率低，大概为3%左右，而社会保险的综合缴费率高达40.8%，其中养老、医疗、失业、工伤和生育保险缴费率分别为28%、8%、3%、1%和0.8%；三是劳动保险不需要个人缴费，实行现收现付制，而社会保险需要企业和个人共同缴费，并实行“统帐结合”，统筹帐户实行现收现付，个人帐户实行完全积累。

劳动保险制度在传统计划经济体制和价格管制条件下，以较低的缴费率，确保了较高的覆盖面和保障程度。从劳动保险过渡到“统帐结合”的社会保险，除许多操作层面的问题引起人们的争论外，最为核心的问题就是现行的社会保险制度能否长期持续健康发展，即如何确保社会保障与企业竞争力间的平衡，社会保障如何适应工业化和城市化趋势。北京大学的陈平教授认为：建立统一的社会保障体系，是自损国力的短视国策。长期研究社会保障问题的高书生先生认为：现行的社会保险制度远不如原来的劳动保险制度科学、合理；我国社会保障的重点在于防范老年贫困，社会保险项目以设养老和医疗两项为宜，并实行项目捆绑参加；不设立个人帐户，实行全国统筹、现收现付。

总之，一个国家或地区的社会保障水平受其经济实力的制约，我国在今后相当长一段时期内搞不起全面的社会保障，而只能实行局部重点保障。改革开放以来的社会保障制度改革，基本遵循两项原则：即由原来的用人单位完全承担费用转变为用人单位和个人共同承担费用；离退休职工领取养老金比例(与在职时的工资对比)和所有职工医疗保险待遇逐步下降。

(二)农村居民社会保障发展趋势

改革开放前，与城镇居民相比，农村居民基本没有社会保障。改革开放后特别是20世纪90年代以来，随着中央和地方财力的不断增长，部分地区开始农村居民社会保障试点，主要包括三个方面，即农村社会养老保险试点、农村居民最低生活保障试点和新型农村合作医疗试点。

(1)农村社会养老保险试点。原民政部于1992年制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，规定：以县为单位开展农村社会养老保险，保险对象为非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口；保费缴纳年龄为20至60周岁，60岁以后领取养老金；保费按月缴纳，分2元、4元、6元、20元共10档。10多年的经验证明，农民参保的积极性不高，参保人数从高峰期的8000多万人，下降到2004年的5000多万人。农村社会养老保险以失败而告终，其原因是多方面的。首先，资金的筹集以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予适当扶持。这种以个人缴费为主要的保险制度设计，与农民的个人储蓄基本没有区别，再加上多数地区集体经济薄弱，参保农民从集体获得补贴的数量有限；其次，保障水平低。低缴费意味低保障，过低的保障水平影响了农民参保积极性。农村社会养老保险在制度初始设计时就面临两难选择，缴费太高，农民和集体不愿意参加；缴费太低，保障水平低，农民也不愿意。

(2)农村居民最低生活保障试点。农村居民最低生活保障试点始于1994年，到 2004年全国受益于最低生活保障的人口为488万，人均领取低保金 370元。到2006年中央要求在全国建立农村居民最低生活保障制度。

(3)新型农村合作医疗试点。卫生部于2003年开始推行新型农村合作医疗，农民以家庭为单位参加，中央财政、地方财政和农民个人分别缴纳一定费用形成基金，对农民进行大病保险。当前参加新型农村合作医疗的人口已达3.7亿，占农村人口的42%，从实际运作来看，还算比较平稳。针对农村居民的社会保障试点，是一种低水平的保障，并没有改变原来农村居民家庭内部的互保机制。在今后相当长一段时期内，农村居民的社会保障将仍然是以家庭成员的互保为主。

从前面的分析，我们可以推断城乡居民社会保障的总体发展趋势：总体上，城乡居民社会保障将继续沿着城乡有别的轨迹发展，短期内不可能改变城乡社会保障的二元结构；经济发达地区，农村居民的社会保障水平将不断提高，并率先实行与城镇居民社会保障接轨；经过一段相当长的时期后，农村居民的社会保障水平与城镇居民基本持平，这期间，城镇居民的社会保障水平将相对下降，而农村居民的社会保障水平将不断提高。

当前，要逐步提高农村居民社会保障水平，除在全国建立针对所有农村居民的最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度外，还应该针对特定农村居民群体，为他们建立最为急迫的社会保障，解决他们的后顾之忧。比如，为城乡结合部完全失地农民建立与城镇居民基本一致的社会保障；将进城农民工强制性地纳入工伤保险范围，以降低工伤意外给他们带来的风险；将农村独生子女户作为一个特定群体，纳入社会养老保险范围等等。