分析社会保障制度运行的经济政策

社会保障制度的运行高度依赖政策支持，灵活地运用各种政策工具是政府实施社会保障职能的重要组织保证，完善的政策支持系统有助于社会保障实现真正意义上的可持续发展。

一、经济及经济政策支持系统对社会保障制度运行的总体支撑力分析

现代社会保障制度的产生与运行必须有一定的物质条件、社会条件和政治条件。物质条件表现为：社会生产力有了较大发展，社会剩余产品增多，国家直接掌握了足够的物质和货币财富，有能力弥.》L巨额社会保障基金的不足；企业有一定的经济效益与生产盈余，可以参与社会保险；另外，劳动者提供的必要劳动，除满足正常生活需要外，还有一定的剩余，使劳动者有能力缴纳保险费。显见，社会保障制度运行离不开经济的支撑，惟有经济增长，才能带动社会保障增量的扩张。我国出现地理分层、行业分层、城乡分离的社会保障二元化现象，这与经济与财力的二元化现象是分不开的，社会保障资源配置的结构性因素除了政府的政策制导以外，与地区、城乡的经济发展状况对社会保障的支撑程度是分不开的。社会保障制度运行的前提是经济的可持续发展，庇古(A.C.Pigou)提出通过“收入均等化”和增加国民收入量来增加一国的经济福利，从动态的观点来理解庇古这一论点，便可上升到社会保障(经济福利)的可持续发展问题。

纳斯(Nath)认为，福祉经济学是建立在一定价值判断基础之上的。我们在对社会保障的经济政策矩阵作出价值性判断时，帕累托原则被普遍认为是社会福祉改进的一个重要条件，如果社会保障改革的结果是有人受益而无人受损，这种社会保障的经济政策矩阵则是最优矩阵。现实经济中无人受损的事实难以成立，由于外部不经济、公共产品等因素的存在，市场的资源配置不可能达到帕累托最优，我们还应在次优条件下寻求经济政策矩阵的次优解。我们在构造中国社会保障经济政策矩阵时，努力消化政策矩阵带来的负面效应，尽力满足并使个人序数效用的伯格森一萨缪尔森式的社会福祉函数成为福祉经济学的标准分析工具，以方便社会价值判断。

社会保障政策又是长效性公共政策，社会保障制度运行还需要一个在更迭的政府中保持政策的稳定性。在专制政治体制下，实施社会保障体现了统治阶级的意愿和意志，从某种意义上说，它是政党或政治家的政治工具或政治手段。统治者根据自己的主观意愿通过国家机器来制定社会保障方面的法律和制度，并进行人为的实施，从而控制整个社会，达到统治国家的目的。专制政治下社会保障的内容尽管仅局限于低层次的救济，其运行也带有很大的人为性质。但是政府的更迭或是社会保障政策的调整可能带来社会动荡，影响社会保障的可持续发展。西方国家反复出现的因社会福利政策调整而引发的罢工浪潮，除了说明社会保障的刚性因素之处，还反映出该国社会保障政策或技术设计的可持续性出现了偏差。

Nicholas Bart在《养老金改革的真实情况》中提出：政策设计者在设计养老金计划时有很多选择，但是，只有当关键的先决条件被满足时才是这样。在公共部门，首先，国营的养老金计划必须是财政上可持续的。这并不意味着公共养老金支出必须最小化(这与最优化相反)，但是它必须与经济的持续增长相一致；第二，养老金体系必须是政治上可持续的。养老金改革，不论是现收现付还是基金积累计划，都不是一个事件而是一个过程，需要各级政府的支持。财政和政治上的持续性都依赖于政府征收养老金缴费和保持宏观经济稳定的能力。

我国的社会保障制度属于政府主导型，有较大的财政色彩。从长远发展的角度看，结合社会保障的永久性，紧密围绕联合国提出的“人的可持续发展”的最新理念，政府的社会保障政策、行为与决策必须是可持续的。社会保障与其他经济社会制度同步改革、协调运用多种政策手段、利用思想意识形态的力量消除制度改革中的阻力、降低社会成本、提高交易效率，均离不开各届政府的长效支持，尤其是在经济发展过程中出现的外部不经济问题中，政府必须从可持续发展的角度全面设计与延续社会保障制度。

我国社会保障改革存在可持续发展的瓶颈与压力，主要包括高额的转制成本、巨额的养老保险隐性负债、日趋严重的就业压力、人口老龄化与高龄化带来的医疗保险基金风险、因经济增长和市场失灵而维系社会中稳定的福利增量、缓解城乡贫困的庞大的救助基金、广大农村严重的社会保障资源短缺问题等。调整社会保障资源的配置、改善社会保障的二元结构，都是我国政府未来要完成的重大使命。为此，相应的社会保障经济政策调整要在科学的价值判断基础上带来更多的帕累托效应。

构建社会保障制度运行的政策矩阵，采用政策工具保证社会保障的可持续发展，通常包括通用政策与专门政策，如宏观经济政策、货币政策、财政政策、投资政策等。社会保障制度运行政策矩阵体现着政府主体的价值判断，即社会保障目标的选择与定位，取决于一定时期政府对社会保障功能与作用的认同，取决于政府对社会保障制度运行的支持力度以及社会保障对经济发展所造成的正面或负面影响。在构造社会保障政策矩阵时，这些政策目标也往往存在此消彼长的关系。但实际生活中应更多地偏重社会判断，提高民众对社会保障的预期，才能使民众理解并关注与之休戚相关的社会保障制度的发展与建设。

二、经济发展政策驱动社会保障制度的运行

经济增长能给各个国家带来福利，理所当然地成为政府长期追求的主要经济政策目标，也是社会保障制度运行高度依赖的基础性目标。在社会保障资源的代际配置中，尤其是人口老龄化社会的到来，保障后代人在养老与医疗福利发展的可持续发展问题固然重要，但解决当代人生存与社会保障福利的发展问题也不可偏废。社会保障制度的运行高度依赖于经济的可持续发展，在经济落后地区社会保障水平低下，社会保障资源之所以成为短缺资源，就是受制于经济的低速增长与落后的生产方式，“吃饭财政”更无暇于社会保障的制度建设。

在我国，经济的可持续发展依赖于经济的可持续增长。在社会保障机制下，通过公平这个杠杆，向摆脱贫困和提高人民群众的福利水平需要的方向发展。从微观基础看，企业在提高经济效益的基础上，增加职工收入，也就具备了增加职工养老与医疗水平的基础性变量。从宏观控制看，国家从经济增量中加大对社会保障的支撑力度，具体表现为有计划地扩大财政预算中对社会保障的支出比重，并体现为动态的增长，不断扩大人民福利水平。在考虑社会保障的长期可持续发展时，如养老保险制度的代际转借与政府信用问题，政府不得不把养老保险对当代人的未来养老以及人口老龄化的社会保障资源需求迅速扩张这一双重压力加以通盘考虑，从现实的经济增量中考虑对未来社会的社会保障资源的积累水平。

经济学研究及其他国家发展的经验表明，人均GDP达到1000～3000美元的社会阶段，是最容易产生社会矛盾的时期。我国在GDP增长的同时，收入差距却在进一步扩大；政府在农村降低贫困的努力取得了实质性的效果，而城市贫困人口却有扩大化的趋势；财富再分配政策在缓解贫困方面所起的作用不大。因此在制订国家或地方经济发展政策中，要把社会保障的发展作为经济与社会发展的重要内容。社会保障制度的运行也是一把双刃剑，一方面，通过社会保障再分配释散社会抱怨情绪以维系社会的和谐；另一方面，通过福利的扩张促进民众积极的社会心理，并通过意识形态的力量保证社会的良性运行，为社会的稳定与经济的增长创造一个良好的社会环境。为此我们制定经济发展政策时，考虑到社会保障发展“适度”的要素，要充分发挥社会保障再分配政策的作用，建立社会公平与社会和谐机制，发挥社会保障对经济发展的促进作用，并注重消除社会保障对经济发展的负面影响。