养老保险制度的新挑战

从长远来看，我国企业职工养老保险制度还将面临人口快速城市化的挑战，对此国内学术界还没有给予足够的重视。当前我国已进入快速城市化阶段，从1998年到2005年城市化水平由33%迅速上升到43%。综合国内多家机构和学者的预测，到2030年我国城市化水平将达到60%左右，新增城市人口主要来自农村人口转移。完善城镇职工基本养老保险制度应该考虑到未来城镇人口构成的变化。一方面要分析城市化带来的目标参保群体的变化，使基本养老保险制度更具有开放性，以吸纳城市化中大量新增的城市就业人口。要研究基本养老保险基金在开放状态下的长期动态平衡，测算不同城市化水平下养老保险制度的各项参数，制定分阶段的调整方案；另一方面也要研究如何适应潜在参保群体的特点，对现行制度进行改革完善，把解决他们的当前问题与长远问题结合起来。目前我国城镇中有数以亿计的以农民工为主体的外来人口。这些人虽然短期内养老保险需求还有别于城市居民，但随着城市化的过程，他们终究都可能成为城市新居民。从发展的观点看，今日农民工的养老问题实际上就是明天城市居民的养老问题，农民工养老需求从长远看与城市职工并无二致。就我国的现实情况看，解决农民工养老问题不仅仅关系农民工利益，更关系到未来我国企业职工基本养老保险制度的前途。

目前国内学术界和政府部门对农民工养老保险问题的研究与政策实践，是与企业职工基本养老保险制度改革割裂的，大体上有三种思路：一是主张把农民工与城镇企业职工同等看待，直接纳入现行企业养老保险体系；二是把农民工作为特殊群体，实行独立的保障制度；三是把农民工视为最终会回到农村养老的农民。第三种思路最为消极，不予讨论。第二种思路把农民工作为一个特殊群体(区别于传统的农民和城市居民)考虑了农民工的特殊需求，但按此思路建立的农民工养老保险制度不能与城镇职工基本养老保险制度衔接，缺乏长远考虑，会人为分割未来城镇的养老保障制度，不符合我国养老保险制度的发展方向。第一种思路符合城市化发展的趋势，但按现行企业职工基本养老保险制度的规定，农民工参保会有利益损失，因而积极性不高，退保现象非常普遍。在城市化背景下完善企业职工基本养老保险制度，无疑需要考虑把以农民工为主体的外来城市就业人口吸收进来，但制度覆盖农民工不能以农民工利益损失为代价，需要平衡好农民工利益与现实的城镇职工利益的关系，对现行制度进行改革与完善，使农民工提高当前收入的要求与未来老年保障的需求能够兼顾。只有这样，制度改革才具有帕累托效率，得到各方认同和欢迎。

基于人口城市化的背景考虑，合理解决农民工的养老保险问题可视为完善城镇职工基本养老保险制度的内容和手段之一。企业职工养老保险制度覆盖农民工应循序渐进，在保障农民工当前收入的前提下，从个人账户开始，以个人账户养老金为基础。农民工工资高于当地养老保险缴费基数下限的，由个人按缴费基数下限的8%缴纳保险金，全部计人个人账户；低于下限的由用人单位和个人共同缴纳，用人单位承担差额部分。在生存至60岁之前，个人账户只可转移，不可支取(死亡例外)。农民工在就业状况或在城市的居住状况相对稳定后可参照城市灵活就业人员的办法参加社会统筹部分的养老保险，并可根据参保时的年龄适当降低领取养老金所需的缴费年限要求。此外，还需要适时建立老年津贴制度，由国家财政对符合条件的老年人提供福利性养老金。在人口快速城市化国家，老年津贴制度是弥补养老保险制度不足与局限的必要手段。

总之，完善城镇职工基本养老保险制度必须着眼长远，在重视解决当前问题的同时，需要分析人为的因素。