自然灾害公众责任保险的定义

3月24日《中国保险报》第3版刊登了一张照片，说的是：今年3月23日世界气象日，人保财险福建省厦门市分公司与厦门气象局、民政局等部门联合举行大型防灾减灾宣传咨询活动。宣传内容中，有一项引起笔者的注意，这就是：公司近期独家续保、政府购买的全市自然灾害公众责任保险。

什么是自然灾害公众责任保险？

据厦门网的信息，自然灾害公众责任保险的主要内容是，由于发生暴雨、台风、泥石流、森林火灾、飞机及空中运行物体坠落、非战争状态下有组织军事行动等灾害事故造成居民人身伤亡，保险公司予以赔付，赔偿限额为每人10万元（含医疗费1万元），累计2430亿元（按厦门市人口计算）。

该保险既然是责任保险，而非人身保险，又由厦门市政府出资购买，厦门市政府应当是该保险的投保人和被保险人。

购买责任保险、订立责任保险合同的目的是转嫁被保险人可能产生的赔偿责任。责任保险所承保的赔偿责任，是被保险人依法应当承担的，是与责任保险合同无关的，不是由于订立责任保险合同而产生的。也就是说，如果被保险人不购买责任保险，由被保险人自己承担赔偿责任，如果被保险人购买了责任保险，由保险公司承担赔偿责任。

笔者想说的是，如果灾害事故发生，造成居民人身伤亡，政府在法律上并无赔偿责任，自然也就无必要转嫁赔偿责任，也就无需购买这种自然灾害公众责任保险。

那么，对于自然灾害造成的居民人身伤亡，政府有没有赔偿责任呢？

我们首先从法理上分析。政府对居民的赔偿责任可以是行政赔偿责任或民事赔偿责任。《国家赔偿法》对行政赔偿作了规定，只有行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法侵犯人身权，才产生对人身的行政赔偿责任。自然灾害造成的居民人身伤亡，显然不属于这种情况。民事赔偿责任，包括合同责任（违约责任）和侵权责任。由于厦门市政府并未与居民事先订立合同，灾害事故的发生也不是厦门市政府的违约行为，灾害事故造成居民人身伤亡不使厦门市政府产生违约责任。侵权责任包括过错责任和无过错责任。过错责任，是行为人在主观上有过错，才承担赔偿责任。自然灾害属于不可抗力，是自然力运行的结果，并非政府行为，政府并无过错，当然也就不产生过错责任。无过错责任，虽不以行为人的过错为归责原则，但必须以法律的明文规定为依据。《民法通则》第106条第3款规定：“没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。”我国目前并无法律规定自然灾害造成居民人身伤亡，政府应当承担赔偿责任。所以从法理上分析，自然灾害造成居民人身伤亡，政府并无赔偿责任。

我们还可以做这样的类比推理：如果自然灾害造成居民人身伤亡，厦门市政府有赔偿责任，那么在厦门市政府购买自然灾害公众责任保险之前的年度，厦门市政府也应当发生过此类赔偿，没有购买此类保险的其他地方政府，对自然灾害造成的居民人身伤亡，也应当进行赔偿。因为如前所述，购买责任保险，只是把本应由被保险人承担的赔偿责任转嫁给保险公司，并未使被保险人产生一项新的、本来没有的赔偿责任。显然，厦门市政府、其他地方政府对自然灾害造成的居民人身伤亡，在法律上并无赔偿责任。既然没有赔偿责任，也就没必要通过购买责任保险向保险公司转嫁。

我们还可以说，如果政府对于自然灾害造成的居民人身伤亡真的有赔偿责任，也不以每人10万元为限，因为10万元只是政府与保险公司约定的保险合同项下赔偿限额，只对政府和保险公司有约束力，对受害居民没有约束力。对每个居民需要赔偿的金额，在10万元以内的，由保险公司承担，超过10万元的由政府自行承担。

灾害事故发生后，政府有责任对生活陷入困境的居民给予救济或救助。但救济、救助不是赔偿责任。赔偿按实际损失计算赔偿金额（如有限额，在限额以内），救济、救助则根据受救济者、受救助者的实际需要。百万富翁发生20万元的医疗费，并不需要政府救济，下岗女工发生5000元的医疗费，可能需要政府救济，如果要赔偿，那么对富翁也要在限额内按实际损失赔偿。

笔者想，厦门市政府购买自然灾害公众责任保险，是想为全市居民办一件好事，是想通过购买商业保险转嫁政府对居民的灾后救济、救助责任，出发点无疑是好的。厦门市的做法是一个创新，但创新必须符合法理和保险原理，购买自然灾害公众责任保险的做法，值得推敲。