养老保障制度应依托于建立服务型政府

现收现付和全积累的个人账户是理论界关于养老保障制度改革的两大思路，中国应当采取何种养老保障体制的模式始终是理论界争论不休的话题，而比模式选择更令人关注的是养老保障背后所折射出的社会问题：农民工的基本生活保障，城乡分离的社保体制，地区贫富差距……与所有的公共问题一样，养老保障制度的健全与完善依托于一个服务型政府的建立，对服务型政府而言，理念的转变和组织体制的改革是关键。

中国现行的养老保障制度改革的难点在哪里？如何建立既适应于中国经济现状又能有效解决公民基本生活保障的养老保险制度？中国的养老保障制度如何体现对弱势群体的关怀？近期，就这些问题，由中国经济体制改革研究会副会长石小敏主持，中国人民大学经济学院副教授郑新业、清华大学公共就业与社会保障研究中心主任杨燕绥、北京大学经济学院财政学系主任林双林、中国人民大学公共管理学院社会保障研究所所长李绍光、中国人民银行研究局研究员张雪春、中国科学院农业政策研究中心副研究员陶然、全国社会保障基金理事会徐菁博士等参加，研究会组织了关于养老保障制度改革的内部座谈会，对以上问题进行了深入探讨。经主办方允许，本报对座谈进行了梳理。是为21世纪北京圆桌第148期。(周慧兰)

养老保障困境

主持人：养老保障是社会各界和中央决策层近年来讨论的几大公共问题之一，中国现行的养老保障制度现状如何?制度难点是什么?存在什么问题？

郑新业：国内1960年代建立的“城乡分离”保障体制现在仍在加强，人口移动有巨额的成本。从效率考虑是否可以实行省负责制？

二是农民工问题，养老保障体系本来就很脆弱，如果把农民工加进来会有一个不小的冲击。

三是贫富问题，很多人认为养老保障一定程度上是穷人补助了富人，因为一是富人的老婆不工作却领取一半养老保障，而穷人两边都工作；二是富人的寿命比穷人长，享受养老保障的时间也比穷人长。

杨燕绥：养老保障制度的难点是背后没有一个服务型政府。一个服务型政府应该把社会保障看成国家对公民的第一保障。GDP中应当有一个合理的比例作为社会保障，如果没有这笔预算，说明公共财政还没有起步。

林双林：中国的养老保障存在什么问题？按照现在的做法，农民工加入养老保障圈子就不公平，因为他们交了费是养活城里退休的人，他们有双重的养老负担，还要养活自己年老的父母。

养老保障的债务由后代负担，这在刚开始对老年人、退休者是有利的,但也会把债务无限推给后代，受益的只是第一代人。现在退休的人有没有受益？这个问题还得好好想一想。我们养老保障的税率那么高，28%的账户还是亏空，究竟哪里出了问题，是不是发得太多了？我们应当想办法自己承担债务，减少向后代的转移。

改革思路交锋

主持人：养老保障存在现收现付和全积累的个人账户两大思路，如何评价这两种制度？当前实行统筹保障制度是基于怎样的考虑？在中国当下推行个人账户制度的难点是什么？应当如何解决？

张雪春：2006年我去东北调研，发现辽宁省的养老保障基金个人账户，包括企业年金，做得比较好，重要原因是中央财政补助能够到位；而吉林和黑龙江则比较难，由于财政部与各省不能达成一致，财政补助基本不能到位。个人账户试点虽有很多优点，但并没有解决制度设计、管理和投资方面最核心的问题。

西北又是另一种状况，青海、甘肃、陕西等省份省财政无力做个人账户，却也被要求做方案。

陶然：关于个人账户，测算工资增长率是个很大的问题。现在我国制造业部门的劳工开始出现短缺，导致近几年制造业部门的工人工资增长较快。

至于现有养老金从现收现付向个人账户转轨中出现大规模资金缺口的问题，除了国家财政发放国债、运用赤字手段解决外，还可以考虑出售部分国有资产，特别是高端服务业的国有资产。这不仅可以弥补养老金赤字，还能创造大量高端就业机会。

李绍光：1990年代，国内理论界对养老保险的主流性意见是实行积累制，到了2000年，转向实行名义个人账户。

从现实来讲，名义个人账户不太符合中国政府和老百姓的思维习惯，它将每个人的贡献折算进账户，这不仅是养老金占GDP多少的问题，更多是操作上的可行性问题，这个折算能否让所有人都满意？仅仅通过数据的精算肯定不行，这不是政策选择的一个显性成本，而是一个交易成本，恰恰是这个成本决定了政府选择一个什么样的制度。

名义账户的好处是能够避开中国资本市场的风险，2004年Diamond等经济学家建议中国采取名义账户制，很重要的依据也是中国资本市场风险较高。但它在操作上的可行性似乎不大。

1990年代实行养老金积累，本来是要把这个和划拨国有资产联系在一起，但在实际操作中，光采纳了个人账户，而没有采纳划拨国有资产的建议。现在讲做实也好、积累也好，都是利用财政资金、现金去做实，这样肯定无助于控制流动性。如果划拨国有资产，可以将一些流动性不强的资产充实到个人账户中，不会增加短期的流动性。

此外，征地后给失地农民承诺社会保障，特别是养老保险是很危险的，这实际上是把地低价征用了，政府不给农民现金补偿，把农民的养老责任推给以后各届政府。最好的办法是征地市场化，开发商与农民直接谈判，在政府抽取部分土地增值税后，农民拿到现金，然后自己决定是否上商业性的养老保险。当然对失地农民也要有最低生活保障或者基础养老金制度覆盖。