在进一步完善社会保障体系的改革过程中，需要充分发挥全国社会保障基金作为我国社会保障重要 财力储备的积极作用，促进全国社会保障基金的创新与发展。

一、发展中的中国养老体系正面临严峻挑战

在中国，通过社会养老体系提供老年生活保障，是在改革开放以后才开始的，历史还相当短暂。我国人口多，底子薄，经济不发达的基本国情和日趋严重的人口老龄化问题，决定了社会养老事业的进程比较艰难，发展中的中国养老体系面临一系列严峻挑战。

1.人口老龄化的速度加快，养老金负担增长迅猛

自上个世纪70年代始，我国实行计划生育的基本国策，人口出生率经过一段时间的大幅度下降之后，一直保持在一个较低水平。与此同时，随着生活水平提高和 医疗条件改善，人口预期寿命迅速增长。在这两个因素的共同作用下，老龄人口的比重迅速加大。2000年，我国60岁和65岁以上的人口占总人口的比例分别 为10%和7%，这标志着我国已进入老龄化社会。

根据中国人口研究中心的预测(2003)，2050前我国的老龄 人口比例和老龄人口规模将持续增长(图1、图2)。根据他们的研究，从现在到2035年，中国老龄人口呈加速增长的态势，60岁以上和65岁以上人口的年 均增长率分别为3.5396和3.7396，远高于2000年至2005年间的2.18%和2.64%。2035年以后，虽然老龄化的增速有所放缓，但是 老龄人口的比例和绝对规模仍然继续加大。到2050年，我国60岁和65岁以上的老年人口数将达到4.5亿和3.36亿，分别占总人口的32.7%和 24.4%。相关研究还表明，中国人口老龄化的速度大大高于世界平均水平(图3)。2000年，全球和中国60岁以上人口比例均为10%左右，二者大体相 当。而到2030年，前者仅增长至1696，而中国的比例则高达24.5%。

上述研究表明，今后相当长的一段时间内，我国养老体系将面临以下几个问题：第一，老龄人口数量大，养老负担总量很高，而且增长速度很快；第二，老龄人口 比例高，人口赡养比(老年人口与劳动力人口的比例)逐步加大，每个劳动力身上需要承担的养老义务比以往更重。更重要的是，发达国家是在经济和社会发展达到 一个比较高的水平后才进入老龄化社会的，而我国是未富先老，在2000年进入老龄化社会时人均GOP仅约1000美元，远低于其他国家进入老龄化社会时人 均GDP3000—5000美元的水平，这意味着我国在尚处于发展中阶段时期就必须迎接“银发危机”的挑战，我们所遇到的困难将更多、更大。

2.国家基本养老保险尚不健全，覆盖面较窄，历史包袱较重

养老保障体系的核心部分是国家基本养老保险。基本养老保险是国家为了保障退休人员的基本生活，统一政策、强制实施的一种养老制度；具有低水平、广覆盖。 强制性的基本特征。我国基本养老保险始建于上个世纪90年代，迄今为止，主要覆盖了城镇企业职工，其中主要是国有和集体企业职工，其他经济成份的职工尚处 于逐步加入的过程中。虽然近年来基本养老保险参保人数{缴费职工数与领取养老金人数之和)逐年增加，但参保人数占城镇人口的比例仍处于30%左右的低水 平，基本养老保险在城镇地区的覆盖面还相当有限。此外，占全国总人口6096的农民尚无基本养老保险。改革开放以来，农村面貌发生了较大变化，但城乡差距 却并没缩小，在养老方面表现得尤为突出。当前，只有部分发达地区在探索农村的社会养老模式，规模较小，保障水平很低。从全国来看，绝大多数农民尚无一个可 以依靠的社会养老体系.老年人的生活主要依靠土地上的劳作和子女的供养，这种传统的养老模式很难持续下去。

从世界情况看，各类公共养老金计划大约覆盖了全球三分之一的劳动力人口，相比之下，中国基本养老保险的覆盖面还不到劳动力人口(15岁到60岁之间的人口)的15%，不及世界平均水平的一半，扩大基本养老保险覆盖面的任务还非常艰巨。

当前，我国经济社会发展中出现的一些新情况新问题，反映出扩大基本养老保障覆盖面的迫切性。譬如，实施计划生育政策后出生的一代独身子女正在成年，越来 越多的城市家庭呈现出4+2+1的抚养结构(4个老人，2个青年人和一个孩子)，这种抚养结构之下，完全依靠家庭来供养老人将非常困难，需通过社会养老体 系来解决。又如，随着我国工业化和城镇化步伐的加快，大量的农村剩余劳动力正在逐步转移到城镇中来。现在，进城务工的农民数量有一亿人左右，另外还有近 4000万因为土地被征用而无地可种的失地农民.对他们而言，土地已不能再提供养老保障，加入社会养老体系才是解决问题?