一、浦东社会经济发展对城乡社会保障的挑战

1.社会保障城乡一体化建设进入实质性启动阶段

根据上海中长期发展规划，未来上海总的人口规模、经济规模需要完成数量级的突破。为实现这一突破，在空间布局上，必须要将中心城区的一部分人口、产业向近郊转移。这两方面因素未来几年将强烈地影响浦东农村的根本。这种转变，是当前浦东农村社会保障发展、改革需要研究的最重大的课题。

对浦东农村来说，未来十年浦东的城市化进程将进入一个新的高潮期。浦东目前的“农保系统”最主要的功能是“站好最后一班岗”，积极为城乡一体化保障系统的融合作准备。社会保障本质上是利益和风险在一个相对大的人群内由政府强制性地进行再分配：一、由于城市化的过程是渐进的，并主要受市场力量的牵引，这种渐进的城市化进程会非常有效率地吸走农村最优良的“资产”(包括年轻人、身体健康的职工、好的企业、在市区买得起房产的有钱人等)，从这个意义上讲，城市化对农村社会保障是一场大失血，对依赖农村社会保障的农民来说则是一场灾难。没有一定强度的利益再分配，城市化过程的外部不经济完全由农民承担，是一种制度化不公平。二、长期以来，农村社会保障的研究一直没有涉及城市应担负的责任。而事实的情况是，城市社会保障的资源很大的一部分来自于农村，农民和城市居民担负同样的税收义务，税收形成了财政，但在目前的社会保障框架下，财政仅支持城市的社会保障。我们认为扭转这种不公平是社会保障现代化最重要的改革方向。

2.城市化进入完成阶段要求城乡社会保障一体化

浦东的城镇化率在1996年为40.8%，2000年达到54.4%，2005年预期将达71.9%。随着农村城镇建设和生产方式的变化，新区农村城市化水平已经突破户籍指标，超越了传统观念中以户籍和空间所衡量的标准。随着新区农村城市化和农民“市民化”进程的加速，直接导致了对社会保障服务的需求放大，对基础薄弱、尚在建设中的社会保障系统带来极大压力。

一个非常尖锐的问题是城市化过程中，对失去土地的农民如何进行补偿?据专家测算，浦东目前的征地养老专项基金可维持到2008年左右，之后，如果没有新的资金补充，新区“征地人员”的养老金发放将完全依赖财政补贴，年资金缺口超过2亿元(总资金缺口超过16亿元)。浦东目前的设想是：“老人老办法，新人新办法”，2000年后产生的“征地人员”最终要纳入全社会统筹的范围，执行与城镇人口统一的收支标准和管理办法。在此过程中，浦东不可避免地需要权衡：社保资金如何在“老人”和“新人”之间分配，一段时期内，财政可能需要同时对“老人”和“新人”补贴；更尖锐的问题是社保资金如何在“征地市民”和“原有市民”之间分配。浦东社会保障城乡一体化设想的成败，很大程度上取决于以上提到的两方面的“权衡”。

二、浦东新区阶梯式城乡社会保障体系的发展战略与路径：“13510”工程

根据浦东社会经济发展的特征以及对社会保障的客观需求，结合当前城乡社会保障体系的实际，以社会公正和运行效率为原则，实现城乡一体化社会保障体系为目标，浦东新区城乡社会保障体系的发展战略为“13510”工程，即一种制度、三个保障、五项举措和2010年实现城乡社会保障一体化。

1.一种制度

当前二元的社会保障模式决定了城市社会保障和农村社会保障之间存在较大的差异，无法在短期内实现完全意义的城乡社会保障体系一体化，因此，需要在农村社会保障和城市社会保障之间建立一种新的社会保障制度，即农民市民化社会保障制度，通过构筑一个阶梯，打造城、乡社会保障之间相互沟通、相互连接和相互转化的平台，逐步实现农村社会保障向城市社会保障的过渡，最终实现在浦东新区建立以社会公正为基础的城乡一体化全社会保障体系的目标。

(1)农民市民化社会保障制度解析

所谓的农民市民化，在这里主要强调的是由农村居民向城市居民转变的过程。建立农民市民化社会保障制度。为农村社会保障向城市社会保障过渡提