我国目前正处在快速的工业化和城镇化进程中,伴随这一进程,城市住房和非农业用地的需求也随之增加,大量的农業土地转化为城市用地.据估计,目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000-5000万人.国家强制性大量征地造成的农民生活水平下降,就业无着落等问题日益严重,因征地问题引发的社会矛盾不断加剧.本报告主要利用一些个案调查材料分析了失地农民的就业和社会保障状况,提出了解决失地农民问题的政策建议.

一,失地农民的总体状况

失地农民的数量.除了大中型基础设施建设,中国非农建设占用耕地,主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区,这些地区一般人均耕地不足0.7亩.国家统计局2003年在全国开展了失地农民的调查.调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象,共调查了2942户.从调查的情况看,43%的调查户完全丧失了耕地.在这2942户中,共有家庭人口12170人,其中劳动力7187人,平均每户4.14人,劳动力2.44人;原有耕地13740.15亩,平均每户4.67亩,平均每人1.13亩.从2000年至今,这些农户的耕地共被占用9400.15亩,平均每户被占用3.2亩.现在尚余耕地4340亩,平均每户1.48亩,平均每人0.36亩.其中,人均耕地在0.3亩以上的有442户,约占调查总户数的15%;人均耕地不足0.3亩的有1237户,约占42%,完全丧失耕地的有1263户,约占43%.目前,中国非农建设占用耕地每年约250万-300万亩,如果按人均1亩地推算,那就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地,变成失地农民.1987年至2001年,全国非农建设占用耕地共3395万亩,多数研究者估计,至少3400万农民因此完全失去土地或部分失去土地.

这里讲的非农建设使用土地数量,是指依法使用的耕地,不包括违法占用的耕地.为了保护耕地,中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度,为了保障这一战略的实施,中国对农地转非农使用实行严格的审批,地方政府为了经济发展用地,采取了许多变通性办法,违法征占土地屡禁不止.据卫星遥感资料,违规用地数量一般占用地总量的20-30%以上.许多专家估计,如果考虑违规占用耕地,目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000-5000万人.2000年至2010年的非农建设占用耕地计划指标是1850万亩,2000年至2030年计划占用耕地将超过5450万亩.

失地农民主要集中在大中城市的郊区,在一些经济发达地区失地农民人数较多.近20年以来,上海市共征用,使用土地约144万亩,其中以征用土地为主,征地,租地之比大约为7:3.目前上海市失地农民的总数已超过百万.自1993年以来,北京市失地农民累计达33万.江苏无锡市在2000年至2002年的三年中共有20.83万亩农田被征用使用,造成11.39万农户的36.76万农民失地,其中完全失去土地的有8.99万户,人均土地不足0.2亩的2.37万户.浙江省绍兴县被征地农民累计达17.2万人,占农村人口的28.2%.

二,失地农民的就业和生活状况

在计划经济时期,对失地农民采取了"谁征地,谁安置"的原则,要求由企业自行安置征地农业人员,但已安置的征地劳动力相当一部分实际处于失业状态.上海市对年龄在45周岁以下的征地劳动力负责就业安置.截止到2002年第一季度,全市累计安置征地劳动力45万余人.截止到2001年底,北京近郊因土地被征用而造成的"农转非"人员共计20.5万人,其中劳动年龄人口11.4万人,获得就业安置的为5.3万人,占46.49%.上个世纪90年代中期以来,企业为减少冗员而实行下岗分流,由于失地农民文化素质和劳动技能偏低,使获得就业安置的征地农民首先受到冲击.目前,在上海全市已安置进各单位的征地劳动力中,有近30%的人实际处于离岗状态.北京丰台区卢沟桥乡太平桥村,1993年土地被征用时,实行招工安置的有3个队,1100余人.从目前情况看,除少数安排在环卫,公交和房管部门外,其他获得就业安置人员90%以上都已下岗,失业.

2,90年代以后,各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金,让被征地农民自谋职业,自谋出路的失地农民,就业方面明显处于劣势地位,很容易陷入失地又失业的困境.随着城市建设和经济建设速度的加快,征地数量增加,征地用途和就业市场也发生了变化,征地用于市政,房地产,土地开发和公共设施建设等非生产性项目的越来越多.这类项目单位没有能力安置征地农民,因而沿用多年的"谁征地,谁安置"的原则。