改革开放以来，我国农村经济得到了迅速发展。然而，农村的社会保障体系却严重滞后，尤其是随着改革的深入，城乡差距逐步加大，广大农村仍然存在着看不起病的问题，因病致贫、因病返贫的问题一直困扰着广大农民。加快新型农村合作医疗制度建设的步伐，对于解决我国的“三农”问题、更好地促进农村经济的发展、提高农民的健康水平、维护社会稳定、实现全面建设小康社会的目标具有十分深远的意义。

一、加快新型农村合作医疗制度的法制建设，为新型农村合作医疗制度的健康发展提供强有力的法律保障

目前，我国新型农村合作医疗制度的实施，主要是依据2002年10月中共中央、国务院下发的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》和2003年1月国务院办公厅转发卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》进行的，一直没有明确的法律规定。然而，法律制度的欠缺，却给新型农村合作医疗工作带来了一系列的问题，如：合作医疗的对象不明确、合作医疗的资金来源不稳定、管理方面的随意性和盲目性等。要建立起与农村经济和社会发展相适应的、规范化的新型农村合作医疗制度，就必须加快农村医疗制度的立法步伐，当务之急应尽快制定《农村合作医疗法》，就新型农村合作医疗制度应遵守的原则、主要内容及形式、管理体制、资金来源、报销比例、报销项目、新型农村合作医疗制度的监督及相关部门的责任等做出明确规定。有了有关的法规后，各地再根据当地农村经济社会发展的实际情况，制定相应的新型农村合作医疗具体的操作办法和实施细则，以更好地推动当地新型农村合作医疗制度的开展。

二、根据农村实际情况，明确新型农村合作医疗制度的目标，稳步推进新型农村合作医疗制度的建设

从发达国家农村社会保障制度建立的经验来看，农村医疗保险制度建立的时间均早于农村养老保险制度的建立，可见农村医疗保险制度的建立对于促进农村社会保障制度的建立具有重大作用，这也反映了我国建立新型农村合作医疗制度的紧迫性和现实性。我国农村社会保障的的历史也证明了这一点。上个世纪50年代末到70年代初，在我国农村经济水平普遍低下的情况下，全国有90%以上的生产队实行了合作医疗制度，这种合作医疗制度是我国农村集体经济在自愿互利的基础上组织起来的，其经费由参加者和所在乡村共同筹集，这种制度在我国当时农村卫生保健事业中占支配地位，发挥了巨大作用。1978年后，这种旧的合作医疗方式不能满足新形势的要求，便逐渐退出了历史舞台。从此以后，大部分农村地区的农民健康缺少有效的医疗保障，农民因经济问题不能治疗疾病以及因病返贫的问题逐渐显现出来。因此，医疗保障已是我国广大农民的最迫切需要之一。现阶段，我国农村生产力水平仍然比较低下，农村大部分地区还不富裕，农村集体经济和地方政府能拿出用于农民医疗保障的资金十分有限，而大部分农民能够进行医疗保险的投资也比较少，在这种情况下，国家财政如果对农民的病痛全部予以保险，这是国家财政目前难以做到的。因此，根据我国国情，新型农村合作医疗制度应主要推行以大病医疗统筹为主，适当兼顾小病费用报销，以解决农民因病致贫、因病返贫的问题。由于我国幅员辽阔，各地区经济发展水平也不同，新型农村合作医疗制度的筹资水平、报销比例也应从各地的实际出发，不能一刀切。但对于乡村集体经济雄厚、工业化程度较高的发达农村地区则可实行“保大病”和“保小病”的医疗统筹。随着农村经济的不断发展和农村社会保障制度的不断完善，我国新型农村合作医疗制度也应实行“保大病”和“保小病”的医疗统筹，这也是我国农村医疗保障的最终追求目标。

三、尽快建立和完善农村医疗救助制度

农村医疗救助制度是农村医疗保障体系的重要组成部分。目前，我国农村有贫困人口2900万人，还有几百万五保户家庭，对于这些低收人群体，应实行农村医疗救助制度，资助他们参加农村合作医疗或对其大病及大额医疗费用给予补助，以解决这部分低收人人群的医疗负担问题，因此，必须尽快建立和完善农村医疗救助制度。医疗救助的对象应包括农村低收入的患病人群，具体应包括：一是贫困尸或享受最低生活保障待遇的家庭；二是五保户，三是因患病等不可控制因素造成返贫的家庭。医疗救助的形式应采取资助他们参加当地组织的新型农村合作医疗制度；一些贫困户的家人患病按有关规定报销了部分医药费用后，经济上仍然有困难的还应给予医疗费用补助；在没有实施新型农村医疗制度的地区，应直接给予救助对象一定数额的医疗补助费用。

四、新型农村合作医疗制度的筹资方式应实行多元化

建立新型农村合作医疗制度应首先解决资金来源问题，这关系到新型农村合作医疗制度的成败。新型农村合作医疗资金应包括农村合作医疗基金和医疗救助基金。由于两者的性质不同，两者的筹资方式也就有所不同。医疗救助基金是属于社会救济性质，应由政府拨款、社会捐助和其他方式筹集，各级政府都应建立独立的医疗救助基金；对于基层政府建立医疗救助基金经济实力不足的，中央和省级政府应给予补助。农村合作医疗基金则应由政府、村集体经济组织和农民三方共同负担。

1.政府在农村合作医疗基金中应起的作用

目前，我国大多数农村经济还不发达，大部分农民还不太富裕，村集体经济和农民个人对医疗保险可以投资的范围十分有限，如果没有政府的支持，单靠村集体经济组织和农民自己投资，我国的新型农村合作医疗制度就会成为无源之水、无本之木。因此，政府在新型农村合作医疗投资方面有着义不容辞的责任，各级政府都应该为当地农民的医疗保险投资，并将医疗资金安排纳入每年的同级财政预算。经济发达的地区，地方财政可适当地增加投入。此外，中央财政还应对西剖5地区参加新型农村合作医疗制度的农民给予资金补助，以确保西部地区新型农村合作医疗制度的实施有充足的资金来源。只有中央、省(直辖市、自治区)、市、县和乡(镇)各级政府对新型农村合作医疗给予资金扶持，我国的新型农村合作医疗制度才能顺利实施。另外，各级政府在对新型农村合作医疗给予资金扶持时，不能一刀切，对所辖经济欠发达的地区应该给予重点扶持。

2.农民对农村合作医疗基金应持有的态度

目前，由于我国农村总体经济发展水平不高，农民收入增长缓慢，因此，新型农村合作医疗制度的开展，应坚持农民自愿参加的原则。随着我国农村经济的不断发展、农民收入的不断增加、农村社会保障制度改革的逐步深入，新型农村合作医疗制度的实施应坚持积极稳妥，并在一定范围内实行强制性参加的原则，如要求必须以家庭为单位参加合作医疗等。这是因为，第一，从我国农村发展的实际情况看，已初步具备强制性参加的条件。近年来，我国农村实行税费改革，农民的负担有所减轻，再加上随着粮食直补、良种补贴、农机补贴和减免农业税等各项政策的落实到位，农民的收入已逐步增加，这为强制参加合作医疗提供了物资基础。第二，根据合作医疗制度曲折发展的教训，必须坚持在一定范围内强制性参加的原则。由于农民对我国新型农村合作医疗制度的态度有较大差异，在自愿模式下，会出现“逆向选择”，即容易得病的人群愿意参加农村合作医疗，身体健康的人群则不愿意参加农村合作医疗，长期实行自愿参加原则，将会使农村合作医疗达不到风险共担的目的，从而造成农村合作医疗基金入不敷出。同时，通过在一定范围内的强制性参加，用制度建设来约束利益各方，农民的参保率才会不断提高，也才能扩大新型农村合作医疗的统筹层次和范围，降低合作医疗管理成本，增强合作医疗的筹资能力，把“基金”蛋糕做大、做强，扩大报销范围，提高报销比例。

3.村集体经济组织对农村合作医疗基金应采取尽力扶持的态度

经济条件比较好的地区，村集体经济和乡村企业应尽量多投入一些资金，以提高当地农民的医疗保险水平。同时，国家应制定相应的政策，鼓励村集体经济组织和乡村企业积极为新型农村合作医疗投资，如把乡村企业为农民支付的合作医疗资金允许在税前列支，还可按其投资的数额.确定给企业减免一定期限和比例的税收，以提高企业为新型农村合作医疗投资的积极性。

五、建立健全新型农村合作医疗管理制度，以保证新型农村合作医疗制度的可持续性

首先，要建立健全新型农村合作医疗的专职工作机构。新型农村合作医疗制度的职能涉及到卫生、财政、农业、民政、扶贫办等部门。为了提高新型农村合作医疗的组织、协调、管理水平，各级政府都应组建农村合作医疗委员会，委员会下设办事机构，负责具体业务工作。各机构在农村合作医疗委员会的统一协调下，明确相关部门的管理职责，加强联系沟通，互相配合，并使其协调有效的运行，共同促进新型农村合作医疗制度的健康发展。

其次，进一步完善新型农村合作医疗管理制度，明确其管理内容和重点，并使管理程序规范化。

第三，加强对农村合作医疗基金的监管。一是农村合作医疗办事机构要定期向农村合作医疗委员会汇报农村合作医疗基金的收支情况；并通过各种途径，定期向社会公布农村合作医疗基金的具体收支情况，保证参加合作医疗农民的参与、知情和监督的权利。二是县级人民政府可根据本地的实际，成立由相关部门和参加合作医疗的农民代表共同组成的农村合作医疗监督委员会，定期不定期地对农村合作医疗基金使用和管理的情况进行监督检查。三是强化财政部门和审计部门对农村合作医疗基金的监督检查。

第四，提高农村合作医疗管理人员的素质。新型农村合作医疗制度是一项复杂的社会系统工程，涉及面广，政策性、技术性都很强，这就要求管理人员具有高度的责任感和良好的业务水平和政治素质。然而，目前农村合作医疗管理人员的现状与这一要求还有一定距离。因此，要对现有的农村合作医疗管理人员进行系统培训，提高其理论水平和管理水平，从而促进新型农村合作医疗制度的稳妥实施。

六、加强对新型农村合作医疗制度的宣传力度

为了保证我国新型农村合作医疗制度的顺利实施，必须广泛开展宣传动员工作。通过各种方式向农民宣传参加新型农村合作医疗制度的意义、必要性，解释参加的办法、参加后的权利和义务、合作医疗经费的筹集、使用和报销等实际问题；宣传新型农村合作医疗制度和以往的合作医疗的不同点以及目前新型农村合作医疗制度要达到的目标；宣传中央政府和地方各级政府在新型农村合作医疗制度中发挥的作用以及扶持的力度，解除农民的疑虑和担心；并动员农村干部和党员率先参加新型农村合作医疗，给农民以示范；另外，还应通过看得见、摸得着的典型事例的宣传，使农民认识到建立新型农村合作医疗制度的真正意义和好处。