中美养老保险制度比较研究

　　中美养老保险制度各有特点，在人口老龄化、基金支付能力等方面，我国面临着更为突出的挑战

　　美国老年、遗属、残疾保险制度

　　老年、遗属、残疾保险制度是美国最大的收入保障制度，相当于我国的社会养老保险制度。

　　资格特点

　　项目与覆盖面

　　美国依据罗斯福总统1935年签署的《社会保障法》实施了社会保障制度该制度主要包括老年及遗属保险、残疾保险两个险种。2003年覆盖了1.55亿职工(覆盖率为96%)和4670万的退休人员、供养者及遗属。除铁路工人参加特别的保险制度，以及低收入者和外国打工者外，所有达到一定条件的职工均被覆盖，具有普遍性。

　　退休年龄

　　2004年，获得全额养老金的年龄为65岁4个月，以后每过1年，获得全额养老金的年龄相应提高2个月，直到2014年，出生于1959年及以后者，获得全额养老金的年龄提高到67岁为止。被保险者也可以选择在62岁提前退休但获得相应减少的待遇。

　　缴费

　　在就业期间，雇员及其雇主向制度缴费多少将决定该雇员将来所获得待遇的高低。2004年，雇员缴纳养老、遗属、残疾保险的费率为本人工薪收入的6.2%，其雇主也按相同数额为其缴纳费用。自雇者则同时为自己缴纳雇主和雇员两部分。一般地，缴费工资基数每年随平均工资的增长而自动提高。

　　领取待遇的资格基于获得社会保障分的多少。2004年，缴费达到900美元的费基将获得1分，每个季度1分，每年最多4分。雇员每年至少应获得1分，工作期间至少应获得40分才有资格领取待遇。缴费情况记录于社会保障署，失业期间予以保存，各州之间可转移。

　　1929年及以后出生者，最低缴费满10年才有资格领取养老金，而1929年以前出生者的领取资格可低于10年(1928年出生者为39分，1927年出生者为38分，如此类推)。

　　基金与待遇情况

　　基金模式、基金状况与抚养比

　　美国社会保障制度是现收现付制，养老保险待遇按月支付并随生活价格指数的变动而每年调整。

　　2003年，社会保障基金收入6320亿美元，支出4710亿美元，结余1610亿美元，历年滚存近1万亿美元。

　　缴费人数与领取待遇的人数之比，由1960年的5.1下降到2003年的3.3。

　　替代率与待遇

　　社会保障署根据参保者的缴费年限及其退休年龄计算待遇以邮寄支票的方式按月支付。提前于62岁退休将获得按65岁退休的待遇标准按月递减5/9的待遇，最高递减20%。养老保险替代率为40%左右。美国采用一种累退的待遇计算方式，虽然高缴费者获得的待遇绝对额高于低缴费者，但是，低缴费者获得待遇的工资替代率却高于高缴费者。退休人员领取待遇期间再就业的，其再就业收入超过一定限额时，将被扣除一定比例的养老保险待遇。

　　中国养老保险制度

　　资格特点

　　项目与覆盖面

　　我国养老保险制度同样也包括养老、遗属、残疾保险。2003年，养老保险覆盖了1.11亿城镇职工(覆盖的人数占城乡职工总数的68%)和3330万退休人员。

　　退休年龄

　　我国的法定退休年龄是男职工60岁、女干部55岁、女工人50岁。从事特殊工种的职工为男55岁、女45岁;完全丧失劳动能力的职工为男50岁、女45岁。

　　缴费

　　我国养老保险制度依据“以支定收”的原理设计，是一种转型期的过渡模式。制度转型以前退休的人员并没有向制度实际缴纳费用，换言之，现在的参保者除了为自己今后养老缴纳费用外，还要负担已退休人员的养老费用，因此企业与个人缴费比例甚至比美国或其他发达国家的两倍还要高。但可以用于支付已退休人员的养老基金并不多，大部分企业退休人员养老待遇偏低，矛盾尖锐。

　　2003年，个人缴费比例达到本人工资总额的7%(广东为8%)，单位缴费比例为不超过单位职工工资总额的20%(实际上，不少地区已超过20%)。个体工商户(自雇者)按个人与雇主两部分不超过18%缴纳。

　　被保险人以缴费年限来确定其是否具备享受养老保险待遇的资格。在1998年以前参加养老保险的至少应缴费10年，1998年以后参加的，缴费年限最少必须达到15年。

　　基金与待遇情况

　　基金模式、基金状况与抚养比

　　我国的养老保险制度是一种部分积累制，包括现收现付的社会统筹基金和应当积累的个人账户基金。国家每年根据平均工资的增长及物价指数调整养老保险待遇。

　　2003年，养老保险基金收入人民币3170亿元，支付待遇2840亿元。养老保险结余基金主要储蓄于国家财政专户及购买国库券，与美国类似。

　　缴费人数与领取待遇的人数之比，由1978年的30.3下降到2003年的3.1。

　　替代率与待遇

　　社会保险局按月给退休人员发放待遇(通过邮局邮寄或由银行直接转入退休人员的银行账户)。按照国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)，养老保险待遇的目标替代率为58.5%。但依据国家劳动和社会保障部2003年公布的数据，实际替代率高达71.2%。而养老保险制度并没有建立最高和最低养老金标准，也没有对领取待遇的已退休人员再就业时在收入与待遇上作出限制。

　　中美养老保险制度比较归纳分析

　　比较而言，美国的养老保险制度相对成熟。两国养老保险制度的异同比较如表所示。与美国相比，我国养老保险制度中有6点不足：

　　(1)养老保险覆盖面较小;

　　(2)退休年龄较低;

　　(3)养老保险缴费比例较高;

　　(4)养老金的工资替代率较高;

　　(5)养老保险积累基金较少;

　　(6)在职人员与退休人员的比例即抚养比下降过快。

　　逐步改革现行城镇企业养老保险制度，建立包括个人储蓄和商业保险在内的多层次养老保险体系

　　政策建议：我国养老保险制度应当基于“有限福利”的基本理念，逐步改革现行城镇企业养老保险制度，完善补充养老保险，促进商业人寿保险的发展，建立雇主养老年金，鼓励个人储蓄，以建立基本养老保险、地方补充养老保险、　补充养老保险、个人储蓄和商业保险等四层养老保险体系为目标，辅以提高退休年龄、降低养老金的工资替代率，改善制度的内部状况。

　　我国的养老保险制度正逐步向法制化和社会化的方向发展，在经济安全方面发挥了十分重要的作用，对经济发展做出了积极的贡献。但是这项制度还十分不成熟、不完善，比如，虽然养老保险制度从法规规定的层面上赋予全体城镇劳动者以参加的权利，但实际上只覆盖了68%的城镇职工，　如果对比全国人口(12.9亿人)则仅覆盖了12%的国民。覆盖面只有美国的1/5，也低于许多发展中国家;其次，替代率方面，我们高于70%，高于许多发达的工业化国家，与这样慷慨的福利形成鲜明对比的是，我国将面临更为严重的人口结构变化问题，而基金的支付能力却十分脆弱。面对上述可能导致社会保险危机的问题，我们迫切需要制定专门的政策加以解决。

　　我国养老保险制度体系的总体改革思路

　　我国的养老保险制度体系的改革，要针对存在的问题，构建一个待遇水平适度、地区差距适当、既体现公平又兼顾效率、责任清晰、关系和谐、基金运行健康的四层体系：

　　第一层为基本养老保险，主要体现国家政府责任，反映全国的经济发展水平。以体现公平原则为主，待遇水平只受个人缴费水平一个因素的影响，与地区经济状况无关。总体发挥40%以下替代率的作用，并可借用累退式替代方式，通过计发比例调控替代水平，适当照顾低收入群体。可以现行制度中的基础养老金部分为改革基础;

　　第二层为地方补充养老保险，体现地方政府的责任，反映地方经济发展水平与生活水平。经济较发达的地区适当多补充，经济欠发达的地区可以少补充，总体发挥10%～20%的替代率水平，体现地区差异。可以现行制度中的过渡性养老金为改革基础;

　　第三层为企业补充养老保险(企业年金)，主要体现企业(单位)责任。以效率原则为主，效益好的企业适当多补，效益差的企业可以少补或不补，体现企业间的差别。总体发挥10%～20%的替代水平，可以现行企业年金为改革基础;

　　第四层为个人储蓄、商业人寿保险，以体现个人责任为主，反映个人的收入水平及投资理念。工资收入高的可以多储蓄、多投资，工资收入少的可以少投资、少储蓄，总体发挥30%的替代水平，其中留出10%～20%的替代空间给商业保险，既促进商业保险的发展又体现社会承担部分养老的责任。

　　以四层养老保险体系为目标改革现行城镇企业养老保险制度，在此基础上，以同样的思路安排机关养老保险制度、农村养老保险制度，从而为最终建立起全社会统一的养老保险制度打下基础，实现养老保险待遇水平适度、基金良性循环、内部关系协调、公平与效率适度体现、国家、集体(单位)、个人、社会各方责任与义务关系合理、清晰的制度，使社会各方面的利益关系更加和谐。

　　完善我国养老保险制度的几点建议

　　根据我国社会经济的发展状况，量力而行，逐步、分地区扩大养老保险覆盖面。目前我国基本养老保险从制度上已经覆盖了城镇企业的劳动者，城镇户籍的企业职工已基本参加了保险，主要是部分进城务工的农民工属于应参加而没有参加的，需要积极落实政策尽快参保。全国统一制度没有覆盖的，包括党政机关事业单位工作人员、广大农民以及由于城镇化而成为城市居民的失地农民，对这些群体，需要研究政策，建立制度，在省级指导的基础上，由地市级具体实施。建立覆盖全体公民尤其包括农民在内的养老保险制度，主要是考虑公平与保障的原则，但是覆盖面由城镇向乡村的扩大也意味着国家责任的增加，因此，需要十分慎重、周密计划、逐步推进，立足于建立一个能够自求平衡的基金良性运行的制度。可考虑先从经济发达、财政状况良好的城市或地区开始，分步实施。

　　通过施行一种弹性退休办法逐步统一退休年龄。目前我国的退休年龄存在男女不同、女干部与女工人不同，女性比男性早退休，以及和平均寿命相比退休年龄偏低等问题。为此，建议在逐步统一女职工退休年龄到60岁的基础上，采取弹性退休的办法适当延长职工退休年龄至62或65岁。可考虑对自愿后延退休的人员，在其原退休待遇的基础上，每后延1年退休加发原待遇的1%。

　　建立最低养老金、最高养老金的限制。在保障基本生活的同时，体现公平原则，减少两极分化。对退休后领取养老保险待遇又重新就业者，确定一个收入上限(如职工平均工资的3～5倍)，对超过上限者从其养老金待遇中相应扣减部分。

　　建立缴纳养老保险费的最低线。工资达不到最低线者暂不参加养老保险，单位所缴纳的养老保险费不记入其个人账户，不计算缴费年限。最低线依据最低工资标准、最低养老金标准按收支平衡的原则测算确定。

　　理清国家、单位、个人的责任。进一步强调个人、单位的责任，尤其要突出个人在今后养老中的责任，逐步降低政府对养老责任的承诺以及养老待遇的保障水平(替代率宜降至30%以下)，留出一定的退休待遇替代空间，由补充保险或雇主资助的养老年金、商业或私人的人寿保险等体现个人及单位责任的保障方式来弥补;同时鼓励职工在就业期间留出一部分收入作为养老储蓄。政府对这些补充保险或个人储蓄从税收方面的政策如退税或免税等予以引导和鼓励。

　　建立体现地方生活水平的地方补充养老保险制度。统一全省基本养老金水平，将原来由于受所在地平均工资影响而导致的养老金差别部分转由地方补充养老保险发放，从而消除地区之间的矛盾。在此基础上，逐步将目前由省管理的中央行业等省直管的单位下放地方，实现统筹层次的合理化。

　　强化社会保险的精算功能。要对社会养老保险的收支平衡进行长期精算，至少要对2050年以前每年的收支平衡状况进行分析，以便对每年需要扩面的人数、最低缴费比例、最低缴费工资、最低和最高养老金标准、每年调整养老金的幅度等进行正确决策，以确保基金的良性运行。

　　广泛宣传社会保险，增强全民的忧患意识。要通过各种途径广泛宣传社会保险政策，尤其要建立起功能齐全的社会保险专门网站，公布所有可以公布的政策、数据，帮助公民了解养老保险基金的运行状况及面临的挑战;其次，在出台有关政策法规之前，先利用传媒发动讨论，然后进行听证，既可争取较为广泛的社会基础，又可以增强全民的社会保险忧患意识，尤其是个人的养老保险责任，同时争取全社会对养老保险制度的支持。