建立公务员失业保险制度的必要性及对策思考

　　《中华人民共和国公务员法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2005年4月27日通过，于2006年1月1日起施行。在《公务员法》开始施行时研究和探讨公务员失业保险制度问题，具有极其重要的现实意义。建立国家公务员失业保险制度，是使国家依据法律和法规，通过国民收入的再分配，对国家公务员因遭受本人所不能控制的失业风险而中断收入时，在一定时期内提供一定的物质帮助以维持其基本生活并促使其再就业而建立的一种社会保险制度。在当前建立和推行国家公务员制度过程中，建立并完善中国特色的、符合国家公务员制度要求和国家公务员职业特点的失业保险制度，对于促进我国经济体制改革和政治体制改革的深入发展，具有重要意义。

　　一、对失业保险制度的认识

　　(一)失业保险制度的基本理论

　　失业保险制度是国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金对因失业而中断生活来源的劳动者提供物质帮助的一项制度，其核心内容是社会集中建立失业保险基金，分散失业风险，使暂时处于失业状态下的劳动者的基本生活得到保障，并通过职业培训达到安置就业的目的。

　　根据1988年第75届国际劳工大会通过的168号文件《促进就业和失业保险公约》，失业保险对象为:凡是能够工作、可以工作、并且确实在寻找工作而不能得到适当职业，致使没有工资收入的人。这样，失业保险对象也涵盖了工作比较稳定的公务员。而在我国，依据1999年颁布的《失业保险条例》，失业保险对象仅包括城镇企业事业单位及职工，所以我国失业保险的保障范围有待进一步拓宽。鉴于此，笔者认为应将公务员这一社会群体纳入社会失业保险范围。

　　(二)我国失业保险制度的发展过程

　　我国失业保险制度始于1986年7月12日国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，这是建国以来颁布的第一个失业保险的法规，由此建立起我国失业保险制度的雏形。1999年1月22日国务院发布并实施《失业保险条例》，将以往的失业保险范围由原来的国有企业职工扩大到城镇各类企业!事业单位及其职工，建立了全国城镇失业保险制度的基本框架。2001年，与《失业保险条例》配套的各项规章制度相继出台，使失业保险逐步规范。然而，我国失业保险的保障范围还过于狭窄，有待进一步拓宽，如公务员的失业保险等等。

　　二、我国公务员失业保险制度的发展及现状

　　国家公务员社会保障制度，前身称为国家机关工作人员的社会保障制度，创建于建国初期，“文革”期间基本上处于停滞状态，十一届三中全会以来得到了恢复和发展。随着国家公务员制度的实施，作为其重要配套工程，国家公务员社会保障制度受到了政府的重视，进行了一系列改革，初步建立了具有中国特色的国家公务员社会保障制度，为推进经济体制和政治体制改革发挥了重要作用。在《公务员法》颁布前，我国对公务员失业保险问题还没有具体明确的统一规定，究其原因，主要是因为建国以来，我国传统的社会保障制度对国家机关工作人员无偿提供了充分、完善的国家保险和就业保障。在《公务员暂行条例》中规定了“被辞退的公务员享有法定的待遇，可以领取辞退费和享受待业保险”。一些地方政府结合本地实际，对公务员失业问题做出了部分地方性法规。而从《公务员法》颁布之日起，对公务员失业有了明确的规定，第七十七条规定:“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿”;第八十五条还规定:“被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险”。法律规定了失业的公务员可享受失业保险，但如何享受、怎样操作还是一个有待研究的问题。

　　三、建立我国公务员失业保险制度的必要性

　　(一)促进我国政府机构改革的需要

　　我国政府机构改革的一个重点就是“精简机构、精简公务员”。1982年政府机构改革，国务院各部门从100个减为61个，公务员编制从原来的5.1万人减为3万人。1998年国务院机构改革中，国务院组成部委由40个减为29个。2003年，国务院机构改革方案提请十届全国人大一次会议审议，启动了改革开放以来的第五次大规模的机构改革。新一轮政府机构改革，国务院部委数目由29个缩减为21个。

　　政府机构改革，注定要有一批公务员会离开国家机关，而目前政府公务员的社会保障制度存在缺陷，公务员只有在政府里才能享受各种保障，一旦离开政府，各种保险就没有了保障，精减公务员就显得困难重重。公务员社会保障体制的不完善，没有公务员失业保险制度与其衔接，必将阻碍政府机构改革的进程。

　　(二)完善我国公务员制度及落实《公务员法》的需要

　　公务员制度是由多项具体制度组成的。建立公务员失业保险制度，有利于公务员能进能出、能上能下、优胜劣汰竞争激励机制的形成，实现其合理流动，充分调动在职公务员的积极性，提高行政工作效率。

　　(三)保障公务员基本权利的需要

　　公务员在被辞退或被开除、失去职业的情况下，有从国家或社会获得生活保障、创造再就业机会和救助的权利。公务员失业保险制度的建立，有利于保护失业公务员的生存权利。随着政府机构改革的深化及《公务员法》的实施，公务员辞职和辞退现象将趋于频繁，从辞职或被辞退起到再次寻求到新的工作之间的期限，可视为公务员失业。

　　公务员辞职是指公务员根据本人意愿，依照《公务员法》及相关规定，辞去现任职务，解除和部分解除其与行政机关职务关系的法律行为或法律事实。公务员辞职可分为以下两种情形:

　　1、机会辞职。当一个人把精力放在某一职业中，就失去了在其他职业中获得财富和人生价值的机会。公务员作为一种职业，是谋求生存和人生价值的手段。作为公务员，应该执行国家公务，为政府、为人民服务，但是其直接动机还是为了生存。公务员有选择辞去公务员职务、谋求适合自己发展平台的权利。

　　2、引咎辞职。引咎辞职是针对政治责任而非过错责任。从国际社会的实践来看，引咎辞职者承担的责任主要是一种无明文规定、抽象的政治责任，能够导致引咎辞职的原因主要有在重大突发事件中造成一定政治影响、政绩平平、能力平庸、经济危机以及私生活不检点等方面。

　　此外，辞退也会使公务员失去现有工作岗位。公务员的辞退，是指国家机关依照《公务员法》规定的条件，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内做出的解除公务员全部职务关系的行政行为。《公务员法》规定了被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险。公务员失业保险制度应结合这一规定，从而确保辞退制度的有效执行。

　　(四)促进我国人力资本合理流动，体现以人为本的需要

　　如果让公务员从事他所不愿意、不爱好、不喜欢的工作，那势必影响公务员的精神面貌、工作士气，使公务员的才能受到制约，继而影响到公务员的工作效率，使行政机关运转受到影响。公务员失业保险制度的健全，为公务员再次择业提供了缓冲的物质条件，使公务员能够更现实地根据自己的条件、能力、水平、志愿及其发展的潜力等，适当地选择职业和工作单位。这样，有利于社会人力资本的合理流动，有利于人才的合理配置，使之各尽其才，各展所能。

　　(五)促进再就业工作的需要

　　实施公务员失业保险的目的有两个方面:一是在经济方面给予适当帮助，加强公务员职业培训服务：二是促进重新就业，公务员本人应提高自身素质，为再就业创造条件。

　　(六)完善我国多层次社会保障体系的需要

　　失业保险制度，是我国统一的社会保障体系的重要组成部分，属于国家法律强制实行的社会保险。建立公务员失业保险制度，有助于健全我国失业保险制度，并有助于最终完善我国多层次的社会保障体系。

　　四、建立和发展我国公务员失业保险制度的对策思路

　　(一)尽快加强公务员失业保险的立法工作

　　公务员目前尚无专门的失业保险制度。目前，我国仅有《公务员法》对公务员失业保险进行了原则性规定，而缺乏对公务员失业保险进行具体规定的法律、法规。因此，必须尽快加强公务员失业保险的立法工作。(1)要加快制定《社会保障法》：(2)要通过制定专门法规，如《失业保险法》或完善现有的失业保险制度，对公务员失业保险做出具体明确规定：(3)要明确和制定《失业保险费收缴和增值条例》及其违法的法律责任和处罚条款，以发挥公务员失业保险法律

　　的威慑力。

　　(二)促进公务员失业保险制度与其他具体社会保障制度之间的协调和配套改革

　　1、改革完善公务员养老保险制度。应尽快建立和推行社会统筹和个人账户相结合的养老保险基金统筹模式，并采取养老保险金待遇分段给付的办法，以保障失业公务员的法定权益，为其再就业创造条件，并促使公务员养老保险制度同企业养老保险制度相衔接。

　　2、改革完善公务员医疗保险制度。公务员失业后，也应该实行大病医疗费用统筹和个人账户相结合，保证他们患病能得到及时医治。

　　3、建立完善公务员伤残保险制度。国家应制定出相应的、合理的法规或政策，对公务员在职期间的伤残保险做出规定，同时也要考虑到公务员伤残后失业或失业后伤残的生活问题。

　　4、深化公务员住房制度的改革。目前，我国职工的住房制度已取消实物性福利分房，实行住房货币化的分配政策，已经推行职工住房个人所有化，这样可为公务员失业保险制度推行奠定基础。

　　5、改革用工制度，规范、完善“再就业工程”。公务员失业保险管理机构在政策允许的前提下，应积极开辟力所能及的生产自救活动和就业渠道，为失业公务员再就业提供机会和创造条件。