中国失业保险待遇有待提高

　　近年来，中国失业保险基金增长迅速。从1999年的累积结余160亿激增至2009年的1524亿，10年增长了近10倍，年均增长率近20%；即使在2008年中国新增失业人员2500万人、占全球新增5000万人的一半的极端形势下，失业保险基金依然保持着快速增长，2008与2009两年净增了545亿元，占全部滚存结余的1/3。

　　而另一方面，受益人数却逐年下降，在金融危机其间亦然。从1999年实施《失业保险条例》以来，其受益人数量曲线呈抛物线状，从2004年最高点持续下降，包括金融危机最为深重的2007与2008年依然连年走低，到2009年创下最低点；而城镇登记失业率曲线呈反向发展，略微上扬。两条曲线发展趋势形成一个“剪刀口”，且有逐年扩大的趋向，导致一方面城镇登记失业人数居高不下。

　　所以，有必要进行中国失业保险制度与中国失业保险基金改革，提高我国失业保险待遇水平。首先，在管理上，一方面，调整失业保险制度的责任主体，省级政府应为责任主体。县市各统筹单位应采取行政委托的方式将资金委托给省级社保经办机构，由后者再作为“委托人”，采取招标的方式将资金“外包”给法人投资主体，采取市场化投资方式。只有实现了以省级政府投资管理的基本体制，才能进一步实现省级统筹水平的失业保险制度的基本原则，才能落实发行省级政府失业保险各种债券的制度设计。

　　另一方面，改革投资体制的基本思路，发行省级政府失业保险特种国债。失业保险基金以持有省级政府特种债券为主的投资策略至少有四个优势：首先是利率水平可以明显提高，不但高于当前不到百分之二的利息收入水平，而且中央政府可给予一个指导原则，各省可以根据具体情况，自定利息，将利率确定在高于4%-6%正常水平以上，也可体现出各省之间的差异。其次是可调动扩大覆盖率的地方政府积极性，改善激励机制，提高失业保险扩大覆盖面的速度。因为扩面之后必将扩充失业保险基金规模，此举可部分满足地方政府的融资需求。然后是收益率的提高将为适当提高失业金水平打下基础。最后是可以促进资本市场的繁荣，促进地方社保部门与财政部门的融合与合作，促进省级社保经办机构培养较多专门人才。

　　提高失业保险待遇水平则可以通过以下几个途径：

　　一，适当上调失业金替代率。中国失业金水平通常为当地最低工资的六成到八成之间，且失业金替代率总体水平呈下降趋势，例如北京1999年为30%，2009年下降到17%，中国失业保险金替代率还有较大上调空间。

　　二，扩大覆盖面以提高制度的“瞄准率”。失业保险的受益对象应重点“瞄准”进城务工的有雇主的农民工群体与城镇有雇主的就业群体，为此，必须改善失业保险统筹单位的激励机制，改革地方失业保险经办机构的评价标准，防止失业保险制度的财务指标的锦标主义，防止对失业保险基金增长的盲目崇拜。

　　三，设立延长失业金期限的三条“红线”。我国依据失业人员失业累计缴费期限的不同，领取失业保险金的期限分别设定为12个月、18个月与24个月。与欧盟国家的缴费期限与待遇期限相比，与一些同等发展水平的发展中国家相比，中国失业保险的待遇期限显得太低。建议：

　　（1）为“总失业率”设定一条失业金自动延期的红线。中央政府可定期制定一个统一的参考红线，各省级政府根据省情予以调整，达到红线之后，延长失业金期限的程序便自动启动。

　　（2）为“参保失业率”设定一条失业金自动延期的红线。有两个思路：一是由中央政府定期公布统一百分比作参考，由地方政府根据其经济发展水平另行制定各自红线，报中央政府核准审批；一是由各省以过去若干年的平均“参保失业率”为基数，当上升幅度达到某个规定的比例时，该省便自动进入延长失业金待遇期的程序。

　　（3）为“失业受益率”设定一条红线。可以授权地方政府，在失业保险基金累计余额较多的地区，当受益率下降到一定程度时，经过上级政府批准之后可在某些系数上做一定调整。

　　四，建立失业保险费率调节机制。调整失业保险费率的做法，包括：第一，事业单位可视为失业保险基金的一个“收入调节阀”；第二，失业保险费应建立自动调节机制；第三，建立失业保险基金“自动调节机制”的核心是失业保险的责任主体应从中央政府下沉到省级政府。

　　五，适当扩大失业保险基金促进就业与预防失业的功能。适当扩大失业保险基金运用范围，对困难企业给予岗位补贴，对特困群体进行职业培训补贴，创造公益性岗位等等。

　　因此，可以对已经失去工作并自主创业的参保人，设立一个“自雇人员创业补贴”；对自愿到基层社区担任社会工作者的参保人，可设立一个“社区工作者津贴”；对登记失业的参保人与刚毕业的大学生，可设立“绿色岗位补贴”；对大学应届毕业生可设立不同类型的促进就业补贴，鼓励大学生自主创业；对16-24岁青年人可设立类似“青年促进就业计划”之类的青年计划。

　　六，对已经失去领取失业金资格但还未重新就业的失业人员，可授权地方政府在特殊时期建立“延伸失业金制度”。