我国失业保险制度的问题浅析

　　失业,这个人们讳莫如深不敢面对的问题,还是摆在了我们面前。它是生产力发展到一定阶段不可避免的产物，普遍存在于一切商品经济的现代国家。我们要建立社会主义市场经济体制和现代企业制度,不可避免地要经历这样一个历史过程。

　　据国家劳动部门统计,2000年全国城镇登记失业率为3.1%,截止2001年底,全年下岗无业人员和登记失业人员约1500万人。2002年还将分流企业富余人员约500万人,预计到2008年底全国下岗失业人员将达到1600余万。失业,对劳动者而言,意味着失去职业,失去生计来源,生活水平降低，其社会地位也会下降。对社会而言,则是劳动生产力的极大浪费,还会给社会带来不安定的因素,影响社会的稳定及经济的发展速度。因此,我们就必须对之进行事先预防和事后救济以限制其带来的负面影响,这就需要有完善的失业保险制度。失业保险是解决失业问题的有效途径之一，它可以使失业者的基本生活得到保障，从具体制度上保证失业人员的合法权益，缓解经济改革中遇到的社会矛盾，有利于社会的安定。

　　我国失业保险制度从1986年建立以来，为维护社会稳定发挥了积极的作用，为国有企业改革提供了一定的外部条件，对深化国有企业改革、建立现代企业制度、促进再就业和经济发展起到了助推作用。但实事求是的讲，现行的失业保险制度同改革的要求与人民群众的愿望相比还存在着许多亟待解决的问题。

　　一、当前我国失业保险制度主要面临以下问题：

　　(一)从宏观角度看

　　失业保险立法层次低，缺乏较高的法律效力和相对完善的法律责任

　　《失业保险条例》仅仅是国务院颁布的一个行政法规，还没有上升到全国人大或常委会立法的高度，它仅仅是失业保险制度实施的一个基本规范，不是失业保险的基本法，这无疑影响它的法律效力。与此同时，《失业保险条例》由于欠缺相应的法律责任规定导致它的实施机制较弱：一方面失业保险基金筹集困难，部分城镇企事业单位不按时上缴失业保险费，出现失业保险费“不缴”或“欠缴”行为。据2002年下半年统计，全国企事业单位拖欠失业保险费总额达215亿元;另一方面挤占、挪用、截留失业保险基金的行为屡屡发生。据2006年上半年统计，失业保险基金被违规挤占、挪用达96亿元。对于失业保险费不缴或欠缴行为，《社会保险费征缴暂行条例》13条虽然规定加收2‰的滞纳金，并且在26条规定拒不交纳社会保险费及滞纳金的可以申请人民法院依法强制征缴，但整个罚则并未规定对强制征缴未果的法律制裁，使社会保险费的缴纳义务人存有侥幸心理，使这种拖欠缴费的行为得不到强有力的惩处。对于挤占、挪用、截留社会保险基金的行为，《社会保险费征缴暂行条例》第27条及28条分别规定了行政责任、刑事责任，但1997年修订后的新刑法并未对此有专门规定。新刑法第273条规定的挪用特定款物罪中的特定款物仅仅为救灾、防险、防讯、优抚、扶贫、移民、救济款物，而未将社会保险费列入其中，而且我国新刑法最主要的一条原则就是“罪刑法定”原则，即法无明文规定不为罪，法无明文规定不量刑，废除了“类推”制度。这就导致上述暂行条例27、28条中的‘构成犯罪的，依法追究刑事责任’之规定流于形式，同时使这种挤占、挪用、截留社会保险费的行为得不到及时的惩处，这在一定程度上也助长了这种违法行为的蔓延。

　　(二)从微观角度看

　　1、失业保险覆盖面较窄，保障功能较差

　　(1)失业保险覆盖面较窄。一是条例规定的适用范围窄，忽视了失业保险普遍性这一本职特征。《失业保险条例》第2条3款明确规定城镇企业是指国有企业、城镇集体企业……而且第6条规定城镇企事业单位招用的农民合同制工人不缴纳失业保险费。由此可见，我国失业保险条例的适用范围并非扩充到乡镇企业职工、城市农民打工族。二是实际参保的范围小，尚不能做到应保尽保。不同地区、不同性质的单位参保情况差别较大，总的来说，国有企业参保率较高，私营企业较低，而机关、团体、个体工商户基本没有参保。

　　(2)保障功能较差。覆盖范围窄和缴费率低使得筹集的资金难以应对失业的现实需要，导致部分人员难以享受失业保险待遇，使得失业保障功能难以充分发挥。

　　2、失业保险基金管理方面缺位

　　(1)失业保险资金的筹措不到位

　　《失业保险条例》中规定：“应参保的城镇企业、事业单位的缴费基数为本单位工资总额的2%，缴费职工按本人工资的1%缴费”。而对工资总额时间界定不明，是以上一年度单位工资总额平摊到本年各个月份作为基数，还是以上月单位工资总额为基数，各地做法目前尚不统一。并且在基金筹集中仍存在一定的困难，如：以各种方式拖欠、抵制失业保险费的缴纳,甚至故意少报职工人数或工资总额等“失业保险漏缴行为”普遍存在。这些现象的出现,究其原因：一是一些企业经营不善甚至无力付薪，更不用说缴纳失业保险费了;二是效益好的企业主观上不愿缴费，觉得本企业职工失业不多，如果缴费，是在替别人背包袱;三是强制性不够。对某些企业拒不参保，拖欠保费的现象，经办机构更无有效措施解决，导致应征征不上，基金筹集困难。

　　(2)失业保险金缴纳的标准过于笼统

　　《失业保险条例》第6条明确规定：“城镇企业、事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。城镇企业、事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费”。失业保险金的缴费率由政府统一规定,无法体现企业失业率和其保险费缴纳之间的关系,无法区别不同行业的失业风险。对效益好,失业率低的企业来说,因其只有很少甚至没有职工领取失业救济金,所以这些企业常常把缴纳保险费看作是对效益差、失业率高的企业的无偿补贴,使得这些企业不愿参加失业保险，即使参加了也抵制、拖欠保险费。而反观效益差、失业率高的企业，统一费率无疑助长其懒惰与依赖思想。

　　(3)失业保险金的使用效率较低

　　与失业保险的两大功能相对应，失业保险资金的使用方向主要有两个：失业救济和促进再就业。但实际上真正用于失业救济、促进再就业的那部分资金所占比例只有70%左右 。造成这种现象的原因,主要是因为失业保险基金在具体运作过程中缺乏应有的相互牵制机制，导致失业保险基金被挤占、挪用、截留等现象普遍存在。即使是一些看似被用于失业救济的资金,是否真正用到了应该享受失业救济金的失业人员身上也未可知，失业保险基金的使用效率亟待提高。

　　3、失业保险基金监管体制不力

　　社保经办机构对应参保对象底数不清，存在大量企业漏保现象;失业保险金的发放拖欠、冒领现象仍然存在;管理方面缺乏有力的监督，监管的滞后造成制度运行成本较高。监管滞后既表现为缺乏相关法律法规的规范和约束，又表现为缺乏统一的由政府、工会、妇联、企业和职工代表等社会各界广泛参与的失业保险基金委员会的监督和管理。因而在基金运行过程中的行政干预行为时常发生，挤占、挪用也难以避免，由此导致基金管理的混乱。失业保险基金从收到支，再到结余、储存和投资，缺乏强有力的、系统的监督管理机制。基金运营过程中盲目投资、违规操作的行为屡见不鲜。这种非正常的基金运行机制，大大削弱了失业保险应有的保障作用。

　　4、统筹层次较低，互济性差，互济范围小

　　《失业保险条例》第7条规定：“失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹;其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定”。从实施情况看，多数地区的统筹层次仍停留在县一级。由于统筹层次偏低，基金的整体承受能力比较脆弱。要想抵御更大规模的失业风险，必须提高统筹层次。一般来看，统筹层次越高，失业保险基金的调剂余地就越大，基金使用效益也就越显著。

　　5、促进再就业的能力较弱，难以与再就业相协调

　　(1)重救济，轻培训。失业保险的两大功能：生活保障和促进再就业是相互依存共同发展的,前者为后者提供基础和保障,而没有后者,前者也就失去了其应有的意义。并且我国的国情和财力状况也决定了我国的失业保险制度不可能搞单纯的失业救济，只有强化失业保险制度的促进再就业功能,适当加大转业培训、生产自救、职业介绍等就业服务的投入,才能降低失业救济的成本。

　　庞大的富余人员是我国企业改革的最大障碍,一些企业为解脱包袱轻装上阵,将大量的富余人员推向社会。这无疑大大加重了社会失业保险制度的负担,而为了确保数以万计的失业者的基本生活,将不得不提高失业保险的缴费率,这样反过来又将包袱推给了企业,形成了恶性循环。

　　(2)制度的导向性差。目前失业保险制度对失业者积极求职的经济激励措施不力，虽然也规定了提供失业职工的转业培训费,扶持失业职工生产自救等内容,但这些项目多数得不到保证。况且，现行制度中对于失业者跨区域求职的要求，未规定给以资助，却通过户口、居所等人为限制失业者的地区流动。而国外一些国家，如日本，失业者异地就业，需要举家迁移的，可向失业保险机构领取搬迁费。这样无疑加速了劳动力市场的人才流动。

　　二、如何走出我国失业保险面临的窘境

　　我国是世界上最大的发展中国家，仍处在社会主义初级阶段，要在这样一个具有12亿人口之多的发展中国家建立与社会主义市场经济相适应的失业保险制度，所面临的困难是可想而知的，但我们必须本着公平与效率兼顾，竞争与稳定并重的原则，坚持国家、单位、个人责任分担的做法，立足于本国国情，借鉴国际先进经验，建立健全适用我国的失业保险制度。笔者拟就以下三方面谈一谈自己的想法。

　　(一)实现失业保险制度创新

　　1、加强失业保险立法工作

　　失业保险，不仅要保证失业职工在失业期间获得必要的基本生活保障，而且要培养和增强失业职工的再就业能力。因此，应通过国家立法，实行强制性失业保险，对失业保险的实施范围、资金来源、基金的筹集与管理、待遇标准、享受条件、管理机构及职责做出明确的规定，以保障失业保险制度的实施。只有这样，才能保障失业者在失业期间享受失业保险待遇的权利，保障失业保险基金按时足额征缴，使权利和义务更好地联系起来，逐步使失业保险制度步入法制化轨道。

　　2、进一步拓展失业保险的统筹范围

　　从近些年我国失业状况的特点看，困难企业和失业群体的分布有着很强的地域性，以至失业保险基金的支出和积累也水平不一，有的地区陷入较严重的困境，这就对失业保险的总体统筹和控制能力提出了要求。因此，应逐步拓宽失业保险的统筹范围，引进保险金在省际间的调动和平衡机制，加强地区之间的调剂作用，使失业保险基金的使用效果得到更好的体现。

　　(二)完善失业保险基金的使用与管理

　　1、调整基金支出结构，提高基金使用效益

　　失业保险基金的支出应根据企业改革状况，进行动态调整。根据历年决算结果，失业保险基金中生产自救费和转业训练费的支出大大高于失业救济金的支出。据统计，2006年支出的失业救济金占失业保险金的比例为28%，而转业训练及生产自救费占失业保险金的比例为40%，“两费”支出比例偏高，诱致一些地方出现了挤占、挪用“两费”现象。随着失业人员数量不断增加，保障失业职工的基本生活将成为失业保险的优先任务。因此，应相应增加某些失业救济项目如失业职工的生育补助金、独生子女补助费、生活困难补助金等。“两费”应坚持随用随提、不得预提和比率控制的原则，建立灵活的调节机制。另外，经主管部门和财政部门批准，还可用“两费”建立转业训练基地和生产自救基地、购置大宗设备、扶持生产自救，“两费”要单独设帐核算，如有结余，并入失业保险基金。

　　2、建立健全失业保险监督机制，规范失业保险发放、管理工作

　　首先，建立保险基金的预算制度，通过预算的编制、审批、执行、监督等工作，增强基金收支的计划性，增加基金管理的约束力，这利于对基金进行全过程的管理和监督，严防随意挤占、挪用失业保险金，使其真正起到“救济”的作用。其次，建立失业保险基金预警制度，对其收、支、余额进行动态管理，适时监控，建立失业保险基金的警戒线和应急机制，当基金余额达到警戒线时，及时补充，使之恢复正常的保障能力。三要规范失业保险金的发放、管理工作。对每一位领取失业金的人员建立档案，进行跟踪监督，当发现失业者在领取失业金期间重新就业时，立即停止发放，严防从事“地下经济活动”的失业者领取救济金，以尽量减少失业金的流失。最后还应加强对失业基金运行的审计监督。

　　3、提高失业保险基金的自身增值能力

　　市场经济存在通货膨胀，这就使失业保险基金存在贬值的危险。如果这部分资金不进行自我增值，单依靠国家财政补贴或提高储畜率,不仅增加国家的财政负担,也抵消不了通货膨胀给资金造成贬值的负作用，并且国家的补贴也是很有限的。因此，应将这部分资金分成三大块，第一部分用于支付有关费用，并将费用的组成及相应比例作出明确规定，其费用总额应随信息监控数据而作出相应调整;第二部分用于购买国家特种债券，以加强失业保险基金的安全性，该部分基金应占基金总额的6%左右; 第三部分用于投资，主要是为了增强失业保险基金的增值性，该部分基金比重应占20%左右。在补充了投资经营机制后，需要特别注意资金的安全性，要以市场为依据，以国家法律法规及宏观调控目标为指导原则，促使失业保险基金进行规范运营，切实提高其使用效率。

　　(三)将失业保险与促进再就业工作联系起来，营造失业人员再就业的宽松环境

　　推动失业人员重新就业本身就是失业保险工作的一个有机组成部分，失业保险除了对失业人员进行救济外，另一项重要工作就是促进失业人员的再就业。提高失业人员的再就业能力是解决失业问题的根本。因此，要将失业保险与促进再就业工作密切联系起来，加强对失业人员的职业培训，做到失业培训工作经常化、有针对性，着力于全面提高失业人员的素质。另外，要营造失业人员再就业的宽松环境，做到一要适当降低创业的门槛，减少失业人员创办企业的资金限额和各种限制条件;二要为创业者提供适当的资金支持，包括实施放宽贷款条件、降低贷款利息等举措;三要对失业人员创办企业提供一定的税费减免，降低创业的负担;四要鼓励创办一些劳动密集型企业，以缓解就业的压力。