建立巨灾保险制度：须引进市场机制

1998年特大洪水使全国29个省(自治区、直辖市)遭受损失，死亡4150人，直接经济损失2552亿元；2008年初南方冰雪灾害直接经济损失1516.5亿元，汶川特大地震直接经济损失8451亿元；2009年全国洪涝、地震、雪灾等灾害造成直接经济损失达2500多亿元。面对动辄超过千亿元的巨灾损失，令人尴尬的是，我国目前仍没有应对巨灾风险的基本制度安排。一旦大额巨灾损失发生，往往是政府逐级财政拨款，社会捐助救灾，剩余损失缺口只能由受灾群众自担。这种行政救灾机制，一方面，忽略了市场资源配置的功能，缺乏效率，给政府财政资金带来很大压力；另一方面，也忽略了商业保险制度损失补偿机制、资本市场筹融资机制以及巨灾法律法规制度的建立完善。因此，应当加快巨灾保险制度的确立，使其能够尽快发挥重要战略意义。

一、以市场机制代替行政机制，形成更具效率的巨灾保险制度

建立巨灾保险制度最根本的，是改变原来政府主导的行政救灾机制为市场机制主导。这里的市场机制并不单指简单地建立起商业巨灾保险制度，而是同时包含市场化的风险再分散，如再保险制度、利用资本市场巨灾证券化、巨灾期货等新型衍生工具筹融资等。

政府行政式救灾制度在应对速度、短期内资金提供方面有一定优势，但面对巨灾风险损失的巨额缺口，财政难以保证资金能够源源不断地投入灾区的损失补偿与后期重建。并且我国国土面积广阔，不同地区各种巨灾风险多发，单纯将资金渠道依赖于政府财政系统，在持续性与长期性上必定存在制约，并可能给当期财政带来很大压力。同时，政府层级拨付式救灾体系在资金分配使用上难免会出现漏洞或不能落实而为人诟病。将市场机制引入巨灾保险制度，商业巨灾保险制度可以为巨灾损失提供基本层面上的、制度性的补偿，再保险制度将在第二层次上为原保险公司提供损失补偿的风险分散与资金保证，利用资本市场的新型融资手段又能够为巨灾风险损失提供更多资金保障，而这些制度的运作在市场机制的竞争机制、供求机制、价格机制保证下，能够以更具效率的方式完成。

二、多渠道资金来源的巨灾保险制度，为政府减轻救灾压力

巨灾保险制度强调多渠道的损失补偿融资方式，将政府财政支持、拨款的行政融资机制，商业保险和再保险的损失补偿契约融资机制，资本市场新型衍生品形式的市场融资机制，以及社会捐款、民间团体救助等其他融资机制都包含在内，形成包罗完整的巨灾融资机制整体。

目前，以政府拨款主导的巨灾风险应对制度在资金来源渠道方面显得单一狭窄，主要依靠政府财政支出，辅以民间救助捐款。一方面，政府财政应对日益频繁的巨灾损失压力巨大；另一方面，其他资金渠道如民间捐助，资金规模小且未形成规范化、常态化。但形成融资体系的巨灾保险制度，宏观上可以利用各融资制度的集合效应筹集更多补偿资金；微观上便于针对不同巨灾风险对象，在融资对象、融资方向、融资额度以及层次安排上给予更准确的定位。多来源的损失补偿融资机制集合将改变政府拨款单一模式，由政府为主体力量变成集合政府、市场、民间等多元力量为巨额损失提供资金，减轻政府财政压力，从而政府可以将原救灾资金转移支付至重要民生方向，提高财政资金使用效率。

三、巨灾保险制度的建立，为各主体提供了新的发展契机

建立巨灾保险制度的重要意义在于，为应对巨灾风险提供了可操作且完整的应对机制，并且这一制度在融资、损失补偿、风险控制等方面都具效率。完善的巨灾保险制度能够对巨灾风险损失更快补偿，降低巨灾损失对整个社会在经济、政治等方面冲击，使社会能够更为平稳地过渡并发展重建的同时，也将对巨灾相关主体的经济行为产生深刻影响，为其提供新的发展契机。

首先，巨灾保险制度完善的损失补偿筹资机制，将政府从日益增加的财政压力下解放，替代以更具效率、更具资本实力的市场应对巨灾风险，并且开放式的新型衍生融资机制，将融资空间延伸至更为广阔的国际市场，加强了融资的长期性与持续力。其次，保险行业则通过承保巨灾风险将迎来新的发展机遇。保险公司承保巨灾风险，发挥商业保险损失补偿功能，可以增强社会对保险业的认同度，提高整个行业的影响水平。对于单个保险公司，则可以扩大业务规模，增强社会对其认可，带动其他保险业务增长，不断壮大实力。同时，巨灾保险制度的建立有利于再保险行业提升发展，再保险公司对巨灾风险提供进一步风险分散保障，这一定位将成为我国再保险行业提升业务量、整合资源、壮大实力、不断发展的新契机。最后，巨灾保险制度融资方式的市场化创新，为资本市场提供了更多投资选择，进一步分散了系统风险，也将进一步提高资本市场的活跃程度和发展速度。

从以上三方面可以看出，巨灾保险制度与目前巨灾应对方式相比，在融资渠道、运作效率、效用影响方面都有更佳表现，对政府、保险市场、资本市场乃至整个社会都有重要的战略提升影响，因此，巨灾保险制度的建立健全刻不容缓。