构建政府参与的巨灾保险体系

近日来，各国纷纷发生各种自然灾害，包括地震、洪水、泥石流、台风、海啸等，造成了巨大的人员伤亡和财产损失。目前，全球巨灾风险恶化，巨灾损失日益严重，但是面对巨灾风险，商业保险公司多不愿意提供保险，这使得巨灾风险的分散处于艰难的境地，这时，政府介入保险市场进行干预，才能起到一定的作用。

巨灾风险一般包括地震、洪水和飓风等重大自然灾害。随着全球自然条件恶化加剧，我国自然灾害发生的强度和频率也大大增加，给人民的生命财产带来巨大损失，也给国家财政带来了巨大压力。目前，我国的灾后救助大致有三个层次：一是以国家财政为背景的救助体系，它是我国现有灾害救助机制的主要形式；二是以保险公司为主的商业保险补偿体系，但是我国商业保险市场发展尚处于初级阶段，补偿作用非常有限；三是民政系统和慈善机构的援助。我国目前没有真正意义上的针对自然灾害的政府保险项目，主要是依靠国家救济和社会捐助。在巨灾造成的经济损失补偿中，保险补偿所占比例非常低。

随着世界各地经济的高速发展，可以预见，未来巨灾造成的保险损失也会持续攀升。商业保险公司大多不能通过准备金积累和再保险保持足够的资金来应对巨灾的集中赔付，保险公司一般不能独自面对巨灾损失，必须借助于其他渠道的金融支持，才能够承受巨灾损失。其金融支持可能来源于其他保险人、再保险公司、保单持有人、资本市场、政府等。其中，政府起到了举足轻重的作用，各国巨灾保险都离不开政府的支持。

世界上关于政府承担巨灾损失的形式一般有四种：一是政府作为直接保险人提供巨灾保险；二是政府与保险人和再保险人合作；三是政府通过提高基础设施和建筑物的防灾抗灾水平来支持巨灾保险；四是政府提供灾后紧急救助和赈灾款项。通过各国对以上几种方式的实践可以看出，任何一种方式都存在缺陷，可能使得政府财政面临很大的压力，同时，还存在低效和较高的道德风险。因此，无论是保险市场还是政府，都不是解决问题的唯一主体，政府和市场的密切合作才是解决巨灾保险的唯一出路，而保险公司是基础，是中坚力量。

笔者建议，建立一种由商业保险公司主办的、政府支持的、涵盖各种巨灾风险的内在机制，并实现分层安排的巨灾保险体系。与区域性的巨灾保险相比，它能最大限度地分散风险，减少逆选择行为的发生。在这种巨灾保险体系中，政府要调动保险公司的积极性，支持保险公司经营巨灾保险，对经营巨灾保险的公司实行税收优惠政策，而且，还要通过巨灾保险体系促进防灾减损工作。分层安排体现在对巨灾损失的赔付上，巨灾保险要有一定限度的免赔额，达到免赔额之后，需要保险公司和再保险公司承担一定的巨灾损失，之后，地方政府和中央政府都可以作为高层超赔再保险人，为保险市场提供巨灾再保险赔付。巨灾保险体系需要政府参与还体现在：国家可以建立减灾基金，支持投保人对财产采取防灾措施或者用于对防灾减损的宣传，还可以用来进行对自然灾害的评估和预测研究，加强自然灾害应急救援能力建设等，目的都是减少巨灾带来的损失。各省、市地方政府可以针对本地区的自然灾害特点，建立特定的巨灾基金，在中央政府开始承担赔偿责任之前，发挥再保险分散和降低损失的作用。地方政府还应该制定具体的防灾减损措施，利用巨灾基金来减少巨灾带来的损失。

政府支持的巨灾保险体系的构建，能减少政府灾后救济的负担，使受损失者得到最大限度的补偿，并且可以促进防灾减灾，加强对自然灾害的评估和预测，减少巨灾带来的损失，使得保险在巨灾风险中的作用得到加强，保险资金对灾后重建起到更大的保障作用。