解决“三农”保险的相关问题

今年年初，温家宝总理在《政府工作报告》中强调，进一步加强""三农""工作，解决好农业、农村、农民问题仍然是全部工作的重中之重。在这样的大背景下，有效解决""三农""问题是构建和谐社会的本质要求，是全面贯彻落实科学发展观的重要体现。

由于我国城乡经济二元发展的不平衡性和""三农""问题的复杂性，以及保险经营风险防范的特殊性，发展""三农""保险面临着多种困难，成为保险业发展中的""最艰巨工程""。保险业只有""心中为念农桑苦，耳里如闻饥冻声""的关切之心，找准定位、明确思路，看清市场、抓住关键、突出重点、科学筹划，才能闯出大力发展""三农""保险的新路子。　　·编者·

一、找准定位:""三农""保险属于""准公共产品""

""三农""保险产品尤其是农业保险产品从根本上来说，虽然某些产品也具有消费上的竞争性，但不是完全意义上的私人物品，也不是典型的公共物品，而是介于二者之间，但更多地趋近于公共物品的物品，我们可以称之为""准公共产品""。

如何定位""三农""保险，我们认为要以""三农""经济的特点为基础，结合""三农""保险的基本目标、服务对象、运行机制来研究确定其服务及产品的性质。从公共经济学角度看，社会产品可分为公共产品和私人产品。公共产品的典型特征包括:一是效用上的不可分割性，如国防、铁路、运输管道工程等；二是生产经营上的规模性，这一特点决定了公共物品只有生产经营规模达到一定程度，才能实现较低的成本；三是消费上的无排他性；四是取得方式上的非竞争性，这意味着如果要竞争必然导致低效率和资源浪费；五是具有很强的外部性；第六是利益计算上的模糊性，即很难准确计算出公共物品项目到底产生了多少收益。而私人产品的特征是具有排他性和可分性。""三农""保险产品尤其是农业保险产品，其特征:一是经营的高风险和高成本，这导致高损失率和高费率；二是在保险市场上，其既缺乏有效需求，又缺乏有效供给，很难成交；三是其利益具有福利经济学属性，外在性很强；四是经营管理存在特殊的技术障碍，如费率厘定困难、保险责任划分困难、定损理赔困难、小规模经营难以分散风险；五是可以搭便车。上述分析可见，""三农""保险产品尤其是农业保险产品从根本上来说，虽然某些产品也具有消费上的竞争性，但不是完全意义上的私人物品，也不是典型的公共物品，而是介于二者之间，但更多地趋近于公共物品的物品，我们可以称之为""准公共产品""。

以农业保险为例，农业保险首先是外部经济的，它所创造的收益不是直接回到投资者手里，而是以间接的渠道渗透到整个产业或为社会创造综合效益:实施农业保险有利于建立起农业灾害补偿体系，可以帮助农民迅速恢复生产和生活；有利于灾后的社会稳定；有利于促进农业生产的专业化、规模化、市场化、产业化。其次，农业保险产品虽然在直接消费上具有排他性，即如果不购买农业保险就无法获得发生灾害损失后的经济补偿，但在其消费过程中或者说在经营的一定环节上（如防灾防损）并不具有排他性。比如，棉花雹灾保险，保险公司为防冰雹专门为投保地区的农民购置了防雹高射炮，一旦发现可能导致降雹的乌云，就用高炮轰击，减少了雹灾的发生次数和强度。对于没有投保的农民来说，没有花钱买保险但同样因为保险防灾工作而""搭了便车""，减少了雹灾损失。从市场竞争性方面来说，农业保险的大部分产品，特别是保障范围比较宽的多风险农作物保险产品，由于其高风险、高成本的特点，不具有完全意义上的市场竞争性，因为在竞争的市场上，既没有有效需求，也难有有效供给。正因为如此，一些国家都通过立法的形式实现强制创造需求。比如美国1994年通过的《农业保险修正案》中明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。日本通过法律明确规定，对具有一定农业生产规模的农民实行强制保险。同时，各国政府对农业保险都给予了很大的政策支持和相应的补贴，通过建立合理的风险补偿机制，使得保险企业保持正常营运。

农业保险的上述特征在各类涉农保险领域也都不同程度存在。如近年来广泛开展的农村合作医疗保险、失地农民养老保险等。在这些领域，政府有责任提供公共产品，履行社会管理角色，但完全依靠政府也是不可能、不现实的，为此依托保险公司，充分发挥保险公司在精算技术、成本控制、网络服务、风险管理等方面的专业优势，参与政府的公共管理，大大提高了政府的管理效率，因此，可以认为""三农""保险是具有""准公共产品""的性质的产品。

二、明确思路:采取政策性和商业性相结合的发展模式

由于我国政府财力有限，农业保险由政府完全包下来，做不到也不符合国情。在当前起步阶段，应采取政策性和商业性相结合的发展模式，建立多层次体系、多渠道支持、多种主体经营的具有中国特色的""三农""保险制度。

由于""准公共产品""存在外部效应，私人企业不愿也很难有效参与供给，造成产品供给不足，因此，需要政府出面来弥补?""，""市场缺陷""特征比较突出。目前，许多国家为了促进涉农保险的发展，采用了政府与市场相结合的方法，即国家通过设计合理的运行机制、提供必要的政策扶持（主要是经济、法律上的支持），使国家（各级政府）、企业（保险公司）和农民个人三者之间的利益在开展涉农保险的过程中相互协调。

从欧盟成员国农业保险体系来看，法国、德国、意大利等国的农业保险体系基本上由是政府提供全方位政策支持，商业性保险公司组织运作；西班牙和葡萄牙则采用国有和商业性相结合的运作方式，此外国家还提供保险补贴和再保险保障。美国自从1939年以来，农业保险在经营体制上经历了政府成立保险机构直接办理保险业务的""单轨制""，政府引进商业保险公司共同经营保险业务的""双轨制""，以及政府补贴并完全交由商业保险公司独家经营的""单轨制""三个阶段。在上述三个阶段，尽管经营主体发生了重大转变，但是政府主导作用是非常明显的，政府制定政策并提供大量保险补贴一直是农业保险业务得以持续稳定发展的重要保证。仅从补贴一项来看，2004年美国农作物保险保费总额约为42亿美元，而联邦政府当前提供的农作物保险补贴约为25亿美元，约占保费总额的60％。日本对农业保险保费补贴比例依照其费率的不同而高低有别，费率越高，补贴越高，如水稻补贴70％，小麦最高补贴80％。实践已经证明，政策性和商业性相结合是行之有效的""三农""保险发展模式。

我国的农业属于弱质产业，具有投入高、产出低、风险大等特点，而且农村人口分散需要增加保险业务费用开支，农民收入水平较低也制约了保险消费能力。上述因素导致""三农""保险成为保险公司不太愿意涉足的领域，这也是社会对此问题呼声高，保险公司表态多而行动迟缓的主要原因。""三农""保险的""先天不足""必然需要政府的""后天调理""，从政策性的""三农""保险和商业性的""三农""保险相结合上寻求破解之道。

由于我国政府财力有限，农业保险由政府完全包下来，做不到也不符合国情。在当前起步阶段，可采取政府主导下的、政府与商业保险公司相结合的""混合经营""模式