养老保险改革需要破除旧格局

2月29日，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。

这个办法，形式上已经与企业养老保险制度相同，是养老保险社会化的步骤之一。我国现行养老保险制度可以用“一国两制”来形容：在企业，退休金按照其交纳的养老保险费以及当年的社会平均工资等因素计发；而机关和事业单位，则依据其工龄和退休前一月的工资计发。在绝大多数地方，机关和事业单位人员的养老还没有实行社会化管理模式，平时也不交养老保险，退休后由当地财政计发退休金。

目前依然留存的事业单位养老模式是在计划经济时代形成的，适应当时单位和人员超稳定的社会结构形式。目前的养老保险制度改革，是为了适应市场经济下人员流动频繁的需要。然而，制度作为社会的上层建筑，如果其变革和发展总是滞后于经济基础，它就会拖社会进步的后腿。因此，良好的制度变革应该适当超前于社会的发展，才能适应和引领社会的进步，而不能总是被社会拖着走。但眼下的事业单位养老体制改革，仍然与时代发展有距离。

首先，它离人人平等的权利要求还有很大差距，既没有把机关工作人员一并纳入社会化管理，也没有打算从制度上解决现行养老制度下企业员工退休金远低于机关和事业单位员工退休金的问题。当下，企业员工的退休金远低于机关、事业单位员工的退休金，是一个全国范围内的普遍现象。很多企业员工哪怕是曾经的国务院特殊津贴获得者，其退休金只及机关事业单位同等职称人员的三分之一甚至更少。这些问题都应该纳入全国一盘棋考虑，以建立健全没有身份差别的统一养老保险制度。

其次，这个改革试点以人为本位的权重仍明显不足，部门利益和地方局部利益影影绰绰。一方面，它虽然强调养老基金逐步实行省级统筹，但与全国范围内的人口大流动现实差距仍不小。另一方面，养老保险还没有脱出部门利益的圈套，仍然由地方的部门统筹，而非由更加市场化的、全国性的公司统筹。

在中国社会发展地区差异极大的背景下，社会保险的各地基数不同、费率不同、建账比例不同，失业、养老、医保标准不同，彼此之间的衔接非常不易。如果仍然维持现行“划地而治、部门割据”的格局，社会保障的各项账户随公民自由流动将永远是一个遥不可及的梦。这极大地损害了公民的社会保障权利。每到年末，珠三角的农民工就退保成潮，就是一个活生生的现实。因为根据规定，农民工要享受到养老金，必须等他们达到退休年龄后，且要在当地连续缴纳保险十五年以上。而若要退保，就只能拿回自己个人账户的一部分钱，企业缴纳的部分就充实了当地社保基金。在现有社保制度下，跨地区、跨省流动的人员，不论是机关事业单位工作人员，还是企业工人，其实都是“农民工”，甚至连农民工的待遇都不如，因为农民工至少还能退保，而其他类型人员只能等“调动”，但户籍制度往往又成为“调动”的天花板。

显然，现行以行政区划模式建立的“划地而治”的养老保险体制，已经遇到了其自身难以克服的瓶颈。惟有引入市场机制，才能破解行政区域的“划地而治”和“部门割据”。可以尝试的办法是，将公民的社会保障账户划到已经完全市场化的保险公司手里，他们都有全国性的战略布局，要实现全国内部统筹比现行政府体制下的社保不同利益主体间统筹容易得多。无论公民走到哪里，社保就跟随到哪里。这其中，政府的责任则回到两个最根本的问题上来：一是建立全国性的社会基金，二是回归监管者的职责。