养老保障制度改革何去何从

数据显示，截至去年底，我国养老金空账已达9000亿元，而养老金账户节余只有4800亿元。随着老龄人口的节节攀升和养老金巨额缺口压力的逐渐增大，养老保障制度改革的呼声日益迫切。现收现付和全积累的个人账户是理论界关于养老保障制度改革的两大思路，中国应当采取何种养老保障体制的模式始终是理论界争论不休的话题，而比模式选择更令人关注的是养老保障背后所折射出的社会问题：农民工的基本生活保障，城乡分离的社保体制，地区贫富差距……与所有的公共问题一样，养老保障制度的健全与完善依托于一个服务型政府的建立，对服务型政府而言，理念的转变和组织体制的改革是关键。

中国现行的养老保障制度改革的难点在哪里？如何建立既适应于中国经济现状又能有效解决公民基本生活保障的养老保险制度？中国的养老保障制度如何体现对弱势群体的关怀？近期，就这些问题，由中国经济体制改革研究会副会长石小敏主持，中国人民大学经济学院副教授郑新业、清华大学公共就业与社会保障研究中心主任杨燕绥、北京大学经济学院财政学系主任林双林、中国人民大学公共管理学院社会保障研究所所长李绍光、中国人民银行研究局研究员张雪春、中国科学院农业政策研究中心副研究员陶然、全国社会保障基金理事会徐菁博士等参加，研究会组织了关于养老保障制度改革的内部座谈会，对以上问题进行了深入探讨。经主办方允许，本报对座谈进行了梳理。是为21世纪北京圆桌第148期。

在养老保障制度建设上，政府理念转变和组织体制改革很关键。政府不是规模大小的问题，而是理念和功能问题。

养老保障困境

主持人：养老保障是社会各界和中央决策层近年来讨论的几大公共问题之一，中国现行的养老保障制度现状如何？制度难点是什么？存在什么问题？

郑新业：国内1960年代建立的“城乡分离”保障体制现在仍在加强，人口移动有巨额的成本。从效率考虑是否可以实行省负责制？

二是农民工问题，养老保障体系本来就很脆弱，如果把农民工加进来会有一个不小的冲击。

三是贫富问题，很多人认为养老保障一定程度上是穷人补助了富人，因为一是富人的老婆不工作却领取一半养老保障，而穷人两边都工作；二是富人的寿命比穷人长，享受养老保障的时间也比穷人长。

杨燕绥：养老保障制度的难点是背后没有一个服务型政府。一个服务型政府应该把社会保障看成国家对公民的第一保障。GDP中应当有一个合理的比例作为社会保障，如果没有这笔预算，说明公共财政还没有起步。

林双林：中国的养老保障存在什么问题？按照现在的做法，农民工加入养老保障圈子就不公平，因为他们交了费是养活城里退休的人，他们有双重的养老负担，还要养活自己年老的父母

养老保障的债务由后代负担，这在刚开始对老年人、退休者是有利的，但也会把债务无限推给后代，受益的只是第一代人。现在退休的人有没有受益？这个问题还得好好想一想。我们养老保障的税率那么高，28％的账户还是亏空，究竟哪里出了问题，是不是发得太多了？我们应当想办法自己承担债务，减少向后代的转移。

改革思路交锋

主持人：养老保障存在现收现付和全积累的个人账户两大思路，如何评价这两种制度？当前实行统筹保障制度是基于怎样的考虑？在中国当下推行个人账户制度的难点是什么？应当如何解决？

张雪春：2006年我去东北调研，发现辽宁省的养老保障基金个人账户，包括企业年金，做得比较好，重要原因是中央财政补助能够到位；而吉林和黑龙江则比较难，由于财政部与各省不能达成一致，财政补助基本不能到位。个人账户试点虽有很多优点，但并没有解决制度设计、管理和投资方面最核心的问题

西北又是另一种状况，青海、甘肃、陕西等省份省财政无力做个人账户，却也被要求做方案

陶然：关于个人账户，测算工资增长率是个很大的问题。现在我国制造业部门的劳工开始出现短缺，导致近几年制造业部门的工人工资增长较快。

至于现有养老金从现收现付向个人账户转轨中出现大规模资金缺口的问题，除了国家财政发放国债、运用赤字手段解决外，还可以考虑出售部分国有资产，特别是高端服务业的国有资产。这不仅可以弥补养老金赤字，还能创造大量高端就业机会。

李绍光：1990年代，国内理论界对养老保险的主流性意见是实行积累制，到了2000年，转向实行名义个人账户。

从现实来讲，名义个人账户不太符合中国政府和老百姓的思维习惯，它将每个人的贡献折算进账户，这不仅是养老金占GDP多少的问题，更多是操作上的可行性问题，这个折算能否让所有人都满意？仅仅通过数据的精算肯定不行，这不是政策选择的一个显性成本，而是一个交易成本，恰恰是这个成本决定了政府选择一个什么样的制度。

名义账户的好处是能够避开中国资本市场的风险，2004年Diamond等经济学家建议中国采取名义账户制，很重要的依据也是中国资本市场风险较高。但它在操作上的可行性似乎不大。

1990年代实行养老金积累，本来是要把这个和划拨国有资产联系在一起，但在实际操作中，光采纳了个人账户，而没有采纳划拨国有资产的建议。现在讲做实也好、积累也好，都是利用财政资金、现金去做实，这样肯定无助于控制流动性。如果划拨国有资产，可以将一些流动性不强的资产充实到个人账户中，不会增加短期的流动性。

此外，征地后给失地农民承诺社会保障，特别是养老保险是很危险的，这实际上是把地低价征用了，政府不给农民现金补偿，把农民的养老责任推给以后各届政府。最好的办法是征地市场化，开发商与农民直接谈判，在政府抽取部分土地增值税后，农民拿到现金，然后自己决定是否上商业性的养老保险。当然对失地农民也要有最低生活保障或者基础养老金制度覆盖。

主持人：现在有学者提出了一个70年的养老保险转型名义账户的制度设计，总体思路是：在名义账户制向个人账户制转型的过程中，逐步增加积累比例，最终做成一个全积累型的个人账户。如何看待养老保障制度的这一改革方式？

张雪春：转型名义账户最大的优点是促进个人和地区公平。我在青海调研发现，青海有很多人二十多年都在北京交养老金，因为没有北京户口，退休之后回到了青海，由青海劳动厅给他们发养老金，这使得他们的贡献在北京，养老金开支又在青海。北京等发达地区实际上从不发达地区获得了很大一笔收入。对于转型名义账户，我的问题是，有没有考虑到不同省、不同地区如何过渡？在过渡过程中，中央和地方成本如何分担？

徐菁：渐进过渡的方式比较稳妥，但我的问题是，对现在实行个人账户存在的困难，我们是不是高估了？

第一，个人账户即期负担问题。现在实行个人账户确实增加了政府的负担，但与其他模式比较，计算一下长期负担的“净现值”，个人账户模式并不高。现在我们实行的是现收现付，即便是名义账户，也是另外一种形式的现收现付。过去三年，国家提高了企业职工的基本养老金，未来三年还会增加。这个负担也不小，而且如果继续采用现收现付，以后的负担会更大。

第二，个人账户对高储蓄率的替代问题。易纲教授测算个人账户积累1元，被调查者仅愿意减少储蓄0.2－0.5元。因此判断个人账户对储蓄的替代不高。但我认为，如果被调查者考虑到现在的个人账户有八千多亿空账，大量积累资金还被挪用，他们仍然愿意减少0.5元的储蓄，这正说明个人账户对储蓄的替代率较高。如能做实个人账户并有效运转，替代率会大大提高，个人账户的优势还会进一步体现。

第三，个人账户管理运营问题。如果现在实行个人账户将会面临一系列管理问题，现收现付没有积累资金，不存在积累资金的管理问题。个人账户出现积累资金肯定会带来一系列管理问题，但即便是实行转型的名义账户制，这些问题也必须解决。个人账户怎么进行投资运营？这个问题可以通过各方专家努力加以改进。

陶然：转型名义账户的思路很好，基础养老金是基本生活费用，剩下全部进入个人账户，自己存钱，国家管理，相当于强制储蓄。在中国政府运用财政手段直接通过收入再分配补助弱势群体的效率较低的情况下，可以使政府承担的少一点。换句话，这个制度设计表明我们未必要在未来的养老金上搞大规模的社会再分配，而完全可以通过加强对弱势群体的教育和医疗投入来进行。当然，这里存在基本养老金和现有的最低生活保障制度的挂钩问题，如果基础养老金是无需缴费就可享受的，那么将最低生活保障制度扩展到退休人口，通过补足的办法就可以达到发放基本养老费用的标准。此外，在生活费低的地方降低补贴标准可能更经济，随经济水平提高，逐渐提高这个标准即可。现在低保是民政部门发放的，其职能是否可以扩展到发放基础养老金，或者建立一个民政与社保部门的协作发放机制？

徐菁：对于70年的转型名义账户，我有两方面的担心：

第一，这一转型的目标是过渡到完全积累个人账户，完全积累个人账户的最大优点是它有很强的激励机制，能够激励个人为未来养老进行现期缴费。如果制度设计的激励不够，那么强制性的养老保险就会产生大量违规现象。这一方案可能存在激励不足的问题。

账户的管理由谁负责？即便是委托省级管理机构，是否也需要一定形式的委托，把委托授权最终的决定权留给个人。个人账户的钱是个人的，按照物权法规定，个人享有所有、支配等一系列权利。如果个人账户的钱由其缴纳，但不能参与管理，收益又低，那么转型名义账户的的制度吸引力就不强了。

第二，这个机制是70年的一个长期过渡机制，即便政治环境稳定，也会受到经济、社会因素变化的影响，因此70年的转型可能是比较脆弱的　　

期待服务型政府

主持人：养老保障制度未来的建设方向是什么？在养老保障制度设计上，我们应当如何完成政府职能的转变？

杨燕绥：在养老保障制度建设上，政府理念转变和组织体制改革很关键。政府不是规模大小的问题，而是理念和功能问题。现在公共基金越来越多，如果钱权不分离、机构不独立，就没有公开的监督机制，公共基金必然变成公共陷阱。

接下来是问责制，政府每年要告诉大家要用多少钱干多少事，下台的时候要说清楚花了多少钱、干了多少事、没干的原因是什么。美国的养老金精算短期15年，长期75年，75年中允许有5％的误差。中国也应当把养老金精算说清楚。

个人账户从做实开始有一个转轨成本，怎样采取财务缓冲措施，同时考虑其他因素，整合个人账户，这是需要考虑的。

据统计，2017年中国劳动力的人口红利消失以后，下一个策略就是老龄人口红利，让老人有钱、能消费、能给国家纳税，企业有订单、财政有收入，就不怕老龄化。要做好这个准备，也要尊重一代人的生命周期，抓紧时机，如果再失去，老龄人口红利实现不了就会成为负担。

郑新业：养老保障制度转轨过程可能会很长，这一点不能低估。台湾和大陆有点像，体系是铁饭碗，退休金比在职工资还高，这是不科学的。他们在体系外采取老农津贴、敬老津贴的方式，今年还通过了国民年金法，老的老办法，新的新办法，也不是很完善，相当于我国民工的性质。我们不要指望一步到位。

林双林：社会保障的一个功能是收入再分配。养老保险和医疗不同，它没有那么大风险，谁都会老，一般在60－80岁，让自己有个储蓄账户就行了，国家不需要再参与这个问题。收入分配怎么解决？教育、公共卫生、公共交通，应当通过加大投资而不是通过社会保障来帮助穷人。