对我国社会保障问题的讨论

近年来，我国的社会保障制度改革虽取得了一些突破性进展，但面临的形势仍十分严峻。社会保障问题引起了人们的普遍关注。应建立什么样的筹资模式、社会保障的城乡整合、农民工的保障、社会保障资金的管理等都是人们讨论的热点。下面将有关观点加以综述。

一、我国社会保障制度的现状

1.目前我国社会保障制度面临三大挑战。从长期看，要解决人口老龄化造成的一系列社会经济问题；从中期看，要减轻计划经济转向社会主义市场经济带来的巨大社会震动；在近期，要考虑如何根据宏观经济形势波动适时调整各有关项目的收支水平，以保障经济的稳定增长。

2.保障范围覆盖不全。改革开放以后，我国的社会保障制度发生变化，社会保险资金开始转向社会统筹，在体制上围绕“一个中心，两个确保，三条保障线”具体运行，但当前的三条保障线还不能全部覆盖城镇贫困范围。我国现有城镇贫困人口3100万以上，1999年享受社会保障的总人数不足300万，2000年不足400万。在最低生活保障覆盖范围之外，传统的民政救济对象是“无劳动能力”的人，是为数较少的边缘群体。而在体制转轨中，“有劳动能力”却失去工作机会的人，也已经陷入贫困的境地，他们的基本生活也应得到保障。事实上，这部分人中的绝大多数既拿不到下岗职工基本生活费，又不能享受最低生活保障待遇，他们约占城市“下岗”、“失业”、“待岗”总人数的70％以上。

3.农村社会保障亟待发展。有的人提出，同二元经济结构相适应，我国的社会保障体系也呈明显的二元化特征：在城市，建立了面向企业劳动者的社会保险制度；在农村，则实行家庭保障与集体救助相结合而以前者为主的保障制度，作为现代社会保障体系核心内容的社会保险，未在农村建立。有的人提出，我国农村社会保障制度的建立已经与国际劳动组织的有关条约存在巨大差距。有的人提出，农村社会保障发展滞后的根本原因是政府财政支出方面的失误。中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39％，日本为 37％，澳大利亚为35％，我国只有10％左右，而这 10％的投入也是绝大部分给了城镇职工。

4.下岗失业人员的社会保障水平低下。我国城镇失业保险覆盖率极其低下，仅覆盖正式职工，并不包括农村就业人员和城镇非职工人员。目前，国家用于失业保险金的经费占GDP的比重还很低。国家用于下岗失业保险的经费包括两部分：一是发放下岗职工基本生活费，属于临时性财政支出，其中包括企业支付的一部分费用；二是失业保险基金支出。二者合计占GDP的比重，1996年为0.16％，1999年提高到0.51％；二者合计占职工工资总额的比重1996年为1.21％，1999年为4.20％。

5.立法滞后。在我国，除1953年颁布的《劳动保险条例》可视为社会保障立法外，还没有第二部社会保障法律。虽制定了规定和条例，但不能代替法律的作用。首先，规定和条例不具备法律的权威性，执行起来有相当大的回旋余地。其次，有的规定或条例制定得较早，已不适应改革开放的需要。最后，有的规定和办法具有明确的临时性，即权宜之计。这些都不利于我国社会保障制度的建立和健康发展。

二、应建立什么样的养老金筹资模式

我国社会养老保险制度十多年的改革，虽然在保险范围、筹资渠道、养老金发放办法等方面发生了很大的变化，但筹资模式一直没有变化。尽管现行的养老保险制度设有个人账户，但由于是空账运行，所以实质上仍属于现收现付式。对于这种制度，人们有不同的看法。

第一种观点，建立以基金制为主的养老保险体系，强化企业补充养老保险。持这种观点的人认为，有人担心我国证券市场不发达，发展基金制的养老保险时机还不成熟，这种担心是不必要的。(1)养老基金的积累有一个过程，刚开始能投资于证券市场的养老金总量是有限的，政府还有充分的时间完善证券市场。(2)政府可以根据证券市场的发展状况逐步放松对养老金的投资限制。(3)改革之初可以通过合资等方式引进国外基金管理的人才和经验，提高国内基金管理水平。为建立三支柱(第一支柱为基本养老保险，第二支柱为企业补充养老保险，第三支柱为个人储蓄性养老保险)的养老保险体系，应降低基本养老保险过高的替代率，通过税收优惠等措施强化企业补充保险，并实行企业和个人的强制缴费。基本保险个人账户不但要严格与社会统筹账户相分离，条件成熟后还应纳入企业补充养老保险的范畴。

有的人认为，如果保持现收现付制度不变，养老金制度的隐性债务将随着制度覆盖范围的扩大和给付水平的提高而不断积累。我国过去的养老金制度覆盖范围小，积累的债务水平比较低，但如果今后继续保持现收现付制度，在未来高速人口老龄化来临时，将面临更加严重的财务问题。

第二种观点，当前养老金筹资模式不宜转向基金制。持这种观点的人认为，首先，我国社会养老保险的筹资模式没有转向基金式的必要性。(1)伴随着人口老化，我国的少儿负担率将趋于下降，未来人口的总负担系数不会大幅度增加，这将有利于我国应付人口老化。(2)我国的国民储蓄率已经过高，而且没有大幅度下降的迹象，养老社会保险的筹资模式不具备转轨的经济理论基础。其次，我国养老社会保险的筹资模式转轨的可能性不大。目前我国城镇企业养老社会保险的缴费率已经相当高，企业的平均缴费率达到20％，有些地方甚至超过了 25％。显然，用进一步提高缴费率的办法来实现筹资模式的转轨是不大可能的，转轨的惟一办法就是政府另外拿钱。由于目前我国预算内的财政资金还十分紧张，政府根本无法从中拿出足够的钱用于转轨。

三、能否开征社会保障税

第一种观点，应适时开征社会保障税。健全的社会保障制度是市场经济体制的内在要求，它是市场经济运行的“稳定器”和“安全网”。但目前我国的社会保障制度还很不完善，不仅缺乏强有力的社会保障法，还没有将保障资金列入预算内管理，而且由于保障资金的筹集实行“按地区，分行业，定单位”的办法，各地保障项目多少不一，基金筹集标准高低不同，资金管理分散，筹集成本高，对资金的使用缺乏有力的监督，普遍存在资金浪费、挪用现象，无法专款专用，难以满足保障支出的需要。较现实的解决办法就是参照国际经验，从我国的实际出发，制定社会保障法，开征社会保障税。

第二种观点，养老保障资金应以税代费。(1)以税代费能真正体现基础养老金的公平原则。收入多、利润高的企业和个人多缴，收入少、利润低的企业和个人少缴基础养老金，以富济贫，体现基础养老金的基本原则。(2)以税代费有利于解决当前基本养老金的支付危机问题。目前我国出现养老金支付危机主要不是全国人口的老龄化，而应从养老制度上寻找原因。实际上，这是因为我国的养老对象过于狭窄，主要保障国有企业职工和事业单位职工的养老，而国有企业职工确已老龄化。如果对基础养老金采取税收的形式，扩大保障范围，把以前用来负担少年儿童的一部分费用转移支付作为基础养老金费用，则在不增加劳动力平均负担的基础上，对于解决我国目前养老金的支付问题是极为有利的。(3)有利于构建统一、规范、完善的基本养老保障体系。首先，开征统一的基础养老保障税有助于打破地区、部门、行业间的条块分割。目前我国所实行的多方筹资、自定标准的筹资形式客观上造成了不同地区、不同部门、不同行业和企业间因缴费标准不同而负担悬殊的局面，不仅负担不均的矛盾突出，而且还阻碍了劳动力在地区和行业间的合理流动。通过开征统一税收，实现税率的统一和征收机关的统一，将彻底改变上述局面。其次，有助于建立统一管理体制和有效的监督制约机制。通过开征统一税收，由税务机关具体负责税款的征收，并把收入纳入统一的预算，在此基础上进一步设置专门机构负责资金的管理和使用，形成征收、管理、使用各部门相互制约、相互监督的机制。

第三种观点，应开征劳动力消费税。这种观点认为，应把社会保障变成一种全社会的公共品，不是社会互助，不是商业保险，不是强制储蓄。应开征劳动力消费税，因为劳动力是商品，谁要消费这个商品，谁就要向政府缴税。强制储蓄式地扣除失业和养老保险金，为后人留下无解的难题，这条路不能再走下去了。

第四种观点，我国尚不具备开征社会保障税的条件。这种观点认为，以社会保险税作为基本养老保险基金的融资方式，必须考虑到我国财税制度的基本特征。目前我国实行的是分税制，即根据中央政府与地方政府之间对事权的划分，决定哪些税种属于国税，哪些税种属于地税。这样，社会保险税的开征就要考虑事权与财权的匹配问题。针对某一企业或个人来说，如果他可以享有的基本养老保险的事权归地方政府，那么就只能建立起一个地方性的基本养老保险计划，这会影响到全国性的养老保险基金的再分配，对特定的地方政府来说，则可能意味着财政风险的增加。如果基本养老保险的事权归中央政府，那么可以保证全国范围内再分配的需要，但在目前养老保险基金缺口较大、养老保险覆盖面不宽、人口老龄化问题逐渐进入高峰期、各省市养老保险基金积累参差不齐、各地基本社会保险水平差异甚大的情况下，要确定一个适当的税率水平，使之不至于因此挤出强制性缴费的养老金计划下的个人储蓄，恐怕不是一件容易的事情。

第五种观点，改社会保障费为社会保障税，与现行的社会保险制度运行模式相矛盾。(1)税收的公用性与社会保障个人账户的私有性相冲突。在形式上，社会保障容易使劳动者产生缴税充公的思想，不利于社会保障激励机制和统账结合制度的实行。若以部分税收划入职工个人账户，又与税收的公用性质不符，理论上难以解释。(2)税收的不直接偿还性与社会保障的专用性冲突。税收支出不限于征收对象，而社会保障具有专用性，即缴费者缴纳的费用最终要以其获得社会保障待遇实现偿还。如果开征以全体公民为纳税主体的社会保障税，则需相应地对全体公民实施保障，增加政府的责任和财政负担，缴费单位和个人会滋长过度依赖政府的倾向。(3)与现行的社会保障政策难以衔接。目前我国职工养老、失业和医疗保险在统筹层次、保障对象和资金的筹集方式等方面各不相同，开征社会保障税，难以与现行各险种的不同政策相衔接，操作上难以运行。

第六种观点，采取一种非指定税或准指定税的变通方式。这种观点认为，开征社会保障税难以避免我国以前所采用的现收现付式的融资方式所产生的“挤出效应”，同时也无法保证能确定一个最优税率。而采用变通方式进行融资，即在总财政收入中按照一定的款项，定期划拨进入养老保险专项基金中，这样既可以减少现收现付制对总储蓄的一部分挤出效应，而且也不妨碍在未来某个合适的时机开征社会保障税。采取这种方法是与我国养老保险改革以及财政、税收制度改革的现状相吻合的。