全民养老的目标如何实现
发布日期: 2012.05.15
导读:“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”。“老有所养”是千百年来中华民族追寻“大同社会”的梦想。党的十七大提出了“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标任务,“全民养老”时代的大门自此开启。
今年以来,全国各地探索“全民养老”的报道不断出现。总结这些城市“全民养老”的做法,主要有以下几个特点:
第一,试点计划大都由地方政府或部门发起,以地方政府条例或会议文件形式出台。
第二,全覆盖的目标群众包括城镇无业人员、无保障的老年居民和农民等群体。
第三,政府财政给予大力支持。各地新农村养老保险制度大都采取个人缴费、政府补贴、集体补助相结合的三方筹资机制,财政补贴是推行计划的一个重要条件。
第四,新农村养老保险制度是实现“全覆盖”重点,各地的具体做法和制度模式不一。有的城市建立单独的农保制度,有的城市纳入城乡统一的居民养老保险制度;在个人缴费比例、政府资助比例以及养老金待遇上存在较大差距,与当地经济发展水平、政府财力等因素相联系。
目前还未做过全面统计,全国还有多少类似的“全民养老”工程。努力使全体人民老有所养,尤其是将长期被排除在外、占人口绝大多数的农民纳入社会养老保障体系,是构建和谐社会的应有之义,也是落实“十七大”目标的重要举措。从改革实践上讲,各地的积极探索和试验无疑是富有创新性的,具有破冰意义。但对于不断涌现的“全民养老”工程,笔者也存在着几点疑虑:
第一,慎用“全民养老”概念。从国际上看,“全民养老”的对象不是一个地区概念,而是针对国家整体而言,是指实现全体居民的应保尽保。现代市场经济的一个重要特点是全国统一的大劳动力市场,它要求养老保险计划具有“便携性”,即劳动力从一地转移至另一地时,保险关系能够转移接续。如果“全民养老”以地区和户籍范畴来衡量,势必会造成“画地为牢”、“诸侯割据”,影响劳动力市场的流动性。即使各地全部实现了“全民养老”,对于整个国家来说未必有多大意义。此外,从目标群体上划分,“全民”应包括哪些范围,目前似乎并没有统一的界定。从大类上分,我国目前存在针对城镇企业职工、事业单位、农民工、被征地农民、务农农民等群体的多种养老保险制度。从保障角度讲,还应将覆盖城乡无生活着落的老年贫困居民纳入社会养老范围。因此,在这种国情下,“全民养老”不应是一个“笼统”概念,各地的养老保障“扩面”工程应更务实一些,一步一个脚印地迈向2020年的“全覆盖”目标。
第二,“全民养老”的发起主体定位问题。社会保障制度的发起主体是国家,是中央政府,这在世界上任何一个国家都是毫无疑问的。大家都知道,社会养老保障制度的特点是大数法则,地区范围越小,覆盖人群越少,统筹能力也就越差,风险化解能力越低。目前各地做法的“五花八门”,在缺乏国家制度支持的情况下,这些试点的发展远景面临不确定性。因此,笔者认为当务之急是中央政府出台统一的对策,从制度模式、管理机制和待遇标准等方面统一规划,确定实现“全民养老”的日程方案。短期内的地方探索是值得称赞的,但也易带来不良后果,突出的问题有两个:一是制度的“碎片化”问题,即各地制度自行其是、地区分割、无法衔接;二是路径依赖问题,如果制度推倒重来,将会产生大量的沉淀成本。
第三,实现“全民养老”的制度模式选择问题。21世纪养老金保障制度的基本特点在于多支柱框架,在过去10几年内,世界银行的观点已从三支柱过渡到五支柱框架,开始强调 “零支柱”养老金计划的重要性,即对于那些无力参保的贫困群体由国家负担养老,这是实现“全覆盖”的一个重要条件。即使在作为私有化改革典型的智利,2008年其改革也开始发生转向,引入一个社会普享型的养老金支柱。实现“全覆盖”的难点在于社会弱势群体或者说是底层低收入群体。从发达国家和部分发展中国家的经验看,针对这部分群体主要有两种类型的保障制度,第一种是目标定位型的社会救助养老金,即针对无力参加正式社会保险制度的群体由国家发放社会养老金;第二种是普享型的社会养老金,即“人头费”,向全体老年人发放定额养老金。我国还处于社会主义初级阶段,显然发达国家所普遍采用的第二种方式是不符合国情的。第一种方式作为“补缺型”的保障制度,优点在于成本较低、针对性强,在当前阶段下,将老年贫困人口纳入该制度框架是实现“全覆盖”的一个现实途径。目前,全国有些地方正在试点“社会养老金”的做法,例如,北京和广州等城市,但具体做法不一。笔者也认为,利用当前有利的财政形势,出台全国统一“社会养老金”政策的时机已经到来。
第四,社会保障公共财政资金应做到“运用有方”。近几年我国财政形势良好,2008年上半年,财政盈余已到达超万亿元的水平。充分发挥财政职能,着力保障和改善民生,加强社会保障支出,是公共财政义不容辞的责任。在各地试点中,政府买单承担责任的做法是可喜的,但也应注意到几个问题:一是财政资金运用应注重效率。在实现“全覆盖”过程中,不顾财力,匆忙“上马”、“提标”、“加速”的做法是值得警惕的,社会保障支出具有刚性特点,过高投入易造成养懒人的福利陷阱;二是财政支持的制度保障。我国社会保障制度建设还未定型,财政资金使用应本着有利社会保障制度建设的原则,在补助方式、目标人群和定额待遇等方面以制度化规则确定下来,谨防部门博弈、讨价还价、朝令夕改的倾向;三是财政支持的可持续性。近年来我国地方财政收入保持了较好的上升势头,这在很大程度上得益于土地转让收入以及与房地产、金融等产业相关联税收所得的大幅上升。财政实力的加强为加大社保支出奠定了基础,但这种支出应具有可持续性,应具备长效机制,减少因地方政府换届、财政条件变化而带来的不利冲击;四是财政支持的针对性。在社会养老支出上,财政资金的目标应集中在那些社会弱势群体上,即“好钢用在刀刃上”,用在人民群众真正得实惠的地方,谨防计划经济下的“撒芝麻式”平均主义做法。
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