流动人口对于养老保险的困惑

广东居住半年以上的流动人口达2600多万人，但是这些人在离开工作地点的同时，却带不走企业给个人缴纳的养老保险。越是用工密集的沿海发达城市，占农民工的“便宜”也就越多，地方社保也就越富，也更愿意为农民工“退保”大开方便之门。专家认为，农民工退保潮的后果将波及今后几十年，不仅使得以低收入群体为主要统筹对象的整个社保体系失去意义，还将在贫富差距扩大的同时加剧地区间社会保障的“贫富”鸿沟。许多代表呼吁，基本养老保险基金应实行全国统筹。在没有实现全国统筹的情况下，异地转移也不是没有办法。

2008年3月9日，劳动和社会保障部部长田成平表示，社保卡有望实现“一卡通”

“去退保中心？我们很多的士司机都退过保，我自己已经退过三次了。”4月11日，在前往深圳市退保中心的路上，的士司机颜文峰对记者发着牢骚，“深圳市有1万多辆的士，2万多名司机，大多数没有深圳户口，能在深圳待上15年吗？还不是赚了钱就走人了？如果社保可以方便地转到外地去，我当然不会退保了。”

4月11日下午，离下班还有20分钟，深圳市退保中心里依然有几十人在办理退保手续。在深圳电信工程有限公司工作了8个月的李易朝，拿着退保结账单离开了柜台，“退保手续还挺快，几分钟就办完了”。看着账单，李易朝脸上忽然充满了疑惑，结账单上显示：个人账户退款为1304元，企业账户退款为零。“企业给我交的部分怎么没有退给我？”和他一同退保的同事丁志峰工作了27个月，个人账户退款为3214.95元，企业账户有退款759.2元。

工作人员解释：2006年8月修改后的《深圳企业员工社会养老保险条例》，将基本养老保险缴费比例提高到占工资的18%。企业缴纳10%，个人缴纳8%。如果退保，个人缴纳的部分可以退给个人，企业交纳的10％不退。而2006年8月以前，则按照以前旧的条例执行，除工资的2%计入共济基金，其余11%都退给个人。

“这不是等于现在缴的企业保险全部被截留了？”李易朝很懊恼。

在退保现场，记者发现，退保人群中大部分是和李易朝一样的年轻人。“这样中断自己的社保，你不觉得亏吗？”记者问李易朝。“我今年才25岁，离退休还很远，还不如先把保险金拿到手实在。”李易朝是去年才毕业的大学生。“对于换工作到不同城市的人来说，转社保这些东西，真的是很麻烦啊！”许多年轻人和李易朝一样，在无奈中取回自己账户里的钱，了断了自己与这座城市的关系。

广东是全国流动人口最多的省份。据报道，截至2006年末，在广东居住半年以上的流动人口达2600多万人，其中省外流入人口1600多万人，占全国跨省流动人口总量的34%左右。目前看来，主要以跨地区就业职工、自由流动人员、农民工为主。

广东省总工会一项针对外来工的调查结果显示，65.3％的外来工换过工作，其中换过两次以上的占50％。流动性和不稳定性已经成为外来打工者在广东就业的一个基本特点。但是这些人在离开工作地点的同时，却带不走企业给个人缴纳的养老保险。

中国社科院公共政策研究室研究员唐钧介绍，在2006年，有关部门“为与做实个人账户相衔接”，对“基本养老金计发办法”进行了改革：“个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。”

有专家认为，我国现行的养老保险保障体制主要针对城市居民设计，并不适合流动性极强的人群。“这样，退保为当地累积起巨额财富，使原本应该由政府支付的部分，直接‘取之于民’了。”中国人民大学中国社会保障研究中心韩克庆副教授介绍。“这不仅是对劳动者享有社会保障权的侵犯，更是另一种形式的‘社会不公’。”南京大学劳动人事与社会保障系主任周沛教授认为，社会保障制度本来是为了“补偿现代化过程中被削弱的家庭保障功能”，却成了“便携性”很差的“软肋”。

在这种情况下，社保这块原本可口的奶酪，变得与鸡肋一般食之无味。
今年“两会”期间，全国政协委员、黑龙江省政协副主席何小平，就对深圳等经济较发达地区由于农民工退保而积累起来的高额养老保险金进行了“炮轰”。

“去年深圳共有439.97万人参加基本养老保险，而退保人数竟然高达83万人。”何小平在谈到农民工养老保险问题时提到一组数据：即使按最低工资800元计算，企业每年为每个职工缴纳的养老保险也接近1000元，即使每个退保人平均只交一年保险，也意味着一年里退保人就把8亿多元贡献给了地方社保。与之相反，接收地却只能接收到个人账户的钱，但却要承担加上企业缴纳的那部分钱计算出来的退休金，显然接收地是吃亏了，自然有抵触情绪，不愿意接收。

对此，深圳社会基金管理局的副局长杜斌回应，深圳市养老保险条例在2006年修改的时候，是完全贯彻国务院的38号文件的规定，因此，深圳养老保险的参保和退保制度都符合国家相关法律法规的。

“不使本地缴纳的社会统筹基金流失到外地，这应当说是我国目前的养老保险制度设计的缺漏。”韩克庆说。

深圳1987年允许非户籍人员参加养老保险，是国内农民工参保覆盖面最广并最早将农民工纳入社会保险体系的城市，但深圳目前享受到养老保险退休金的12.74万人中，非深户籍仅230人。

“这不过是一场存钱游戏而已。”在深圳市退保中心，李易朝愤愤地说。

在深圳，外来工因种种原因不断地变换工作单位，因此陷入了“参保-退保-再参保-再退保”的恶性循环，以致农民工们始终无法跨过“累计缴费15年”这道门槛。

“这不仅影响了参保人员的参保积极性，实际上也影响了保险事业的发展。”武汉大学社会保障中心主任邓大松教授说，单位为职工缴纳的保费，应同样属于职工的个人财产范围，职工完全有权利将其转入新的工作地，为自己到新工作地续接社保创造条件。

“这在全国是个普遍的现象。由于这种现象的存在，有相当大的一批单位社保资金在地方社保基金中沉淀下来。”

周沛说，“对于这些难于转移账户的参保者，不管走到哪，都是国家的职工，国家必须承认他们过去的劳动成果。无论是因为工作变动，还是去了异地，保险关系都应该予以接续。”

钱转到哪儿去了

“2006年8月以后，企业为员工养老而支付的工资10%部分，全部进入深圳社保局的共积账户中。”深圳市社保局政策法规组的工作人员告诉南方周末记者，而在其他地方，企业需要支付的是20%。“虽然我们告诉他们，只要缴满15年，到退休年龄就可以享受养老金了。但往往收效甚微。”深圳市退保中心工作人员说，每到春节前后，依然会有大批民工前来退养老保险。“频繁的退保背后，说明现行的社保制度对流动人口没有实际作用。”韩克庆说。15年的缴费期对经济紧张、频繁流动的农民工来说太漫长，“稳定不动”的养老保险金对“频繁移动”的农民工，反倒成为一种累赘和负担。“在很多地区，社会保险基金的筹集、管理和运用都是以市、县为单位，各自为战、封闭运作的特征十分明显。”周沛教授戏称之为“小水缸”式运作模式，“这是一个政策设定和制度安排方面的‘地方主义’的表现。”

他说，广东的社会平均工资高，社保缴费的绝对额要大，而贫困地区工资低，保费缴得少。如果贫困地区的参保人员转到广州后，直接承认转入者过去的参保年限，并按照广东的标准给其发放社保，广州的资金就会出现缺口。

在此背景下，虽然现行社保政策允许外来工跨地区流动时可以转接社保关系，但各地区都愿意把外来工的社保关系转走，却没有一个地方愿意接收外来工转来的社保关系。“企业缴纳的部分不可以取走，资金数额应该不小，会不会被某些地方或部门挪用了？”李易朝在报纸上看到一些地方社保基金被挪用的报道，向南方周末记者提出了疑问。

“现在国家已经把社保基金定位为‘高压线’，挪用的可能性不大，因为社保基金当前支付给退休人员还不够，需要国家补贴。而且许多地方都存在空账问题。”唐钧说。

4月8日，中央纪委驻人力资源和社会保障部纪检组组长袁彦鹏在全国纠风工作会议上表示，目前社保基金管理不规范的现象还比较普遍，基金安全仍存在隐患，必须进一步加强监管。对重大贪污、挪用、骗取社保基金的案件，要坚决依法查处，大力追缴资金。

事实真相是，现在每年收缴的养老保险费，包括企业缴纳的和个人缴纳的，其实全部拿来用于支付当年的养老保险金，但经济发达的地区由于退保人员积淀下来的资金数额较大，一般都产生了节余。在经济欠发达的地区，国家财政每年还需要再往里贴补几百个亿。

去年，广东省财政厅厅长刘昆在向省人大常委会作报告时说，2006年全省收入773.29亿元，基金支出429.35亿元。2007年社会保险基金结余343.94亿元；广东省社会保险基金收入及基金结余总量继续位居全国首位。

据了解，越是用工密集的沿海发达城市，占农民工的“便宜”也就越多，地方社保也就越富，也更愿意为农民工“退保”大开方便之门。

专家认为，农民工退保潮的后果将波及今后几十年，不仅使得以低收入群体为主要统筹对象的整个社保体系失去意义，还将在贫富差距扩大的同时加剧地区间社会保障的“贫富”鸿沟。

随着人们迁移的频率加快，对社保便捷性的渴求日趋强烈。唐钧说，现代社保体系只有通过国家的强力介入和全国范围的立法才能树立起社保体系的权威性、规范性和统一性。

2007年11月28日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国社会保险法(草案)》。

去年12月26日，十一届全国人大常委会第三十一次会议分组审议《中华人民共和国社会保险法(草案)》时，许多代表呼吁，“草案仅规定了养老保险实行省级统筹，而基本养老保险基金应实行全国统筹”。

十一届全国人大代表、劳动法专家郑功成认为，定为省级统筹有些滞后，“养老保险只有全国统一了，才能够维系劳动力市场的统一，现在养老保险的地区统筹已经成为阻碍劳动者流动和损害公平的负面因素，而且这种情况会愈演愈烈，劳动者会受到不同程度的损害”。他呼吁，养老保险必须立足于全国统筹来解决问题，一步到位全国统筹是养老制度建设成本最低的方案。

在今年的全国“两会”上，不少人大代表和政协委员均提出社会保险实现全国统筹的建议，国务院总理温家宝在政府工作报告中也明确表示，今年将制订社保账户全国转移接续的办法。

“政府提出了提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。这是‘十分到位’的‘点穴’。”唐钧说。

人们怀着这样一个愿景在等待：作为劳动者，能拥有一张社保卡，它就像“身份证”，具有信息存储功能，记录持卡人各个时期的信息，持卡可办理就医、求职登记、领取养老金、社会救助金等各项劳动保障事务，并可查询本人的养老、失业、医疗等情况。届时持卡人无论走到哪里，都可以就近享受如异地就医、异地养老等社保服务。

但是，在没有实现全国统筹的情况下，异地转移也不是没有办法。

为此，邓大松教授支招，“采取钱随人走的办法，即个人与单位替个人缴交的社保资金随参保人员一起转移，由转入地的地方社保管理机构根据当地标准，自行决定在本地区可抵算的保障水平和保障年限。”如此，将最终避开因全国各地社保缴费、发放水平不一给异地转移续接带来的障碍。

唐钧说，在没有实行全国统筹的前提下，“工作地缴费，分段记录。退休地发放，全国结算”的思路，有利于解决流动就业者社保异地转移接续难题。

韩克庆副教授也很赞同这种做法。他认为，解决上述问题的根本出路在于提高养老保险的统筹层次。在目前未实现全国统筹的情况下，通过在不同统筹地区分段计算缴费年限、分段支付养老金也许是一个过渡办法。

周沛认为，跨地区转移的困难不主要是技术问题，更主要的恐怕是观念问题，在社会流动度很高的今天，只要从保护社会成员社会保险的权益之角度考虑，真正地为“民生”考虑，这个问题的解决在技术上是不难的。