论审批备案与保险条款性质的关系

我国《保险法》没有规定审批备案与保险条款性质的关系，在理解和实践中产生了混乱。正确认识保险条款的审批备案与保险条款性质的关系，具有重要的理论价值和现实意义。作者草就此文，以求教于大家。
一、保险条款审批备案的行政许可性质
《保险法》第一百零七条规定：“ 关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率，应当报保险监督管理机构审批。……其他保险险种的保险条款和保险费率，应当报保险监督管理机构备案。”如何看待和理解这里的审批和备案，直接影响到保险条款的性质。
作者认为，这里的审批和备案，就是行政许可。根据2004年7月中国保险监督管理委员会公布的根据法律、行政法规实施的行政许可项目保监会关于保留的行政许可项目的通知，《保险法》第107条中的审批和备案为行政许可项目。
依据《行政许可法》，所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。理解行政许可的含义，应当把握以下几个方面：第一，在行为的类别上，行政许可是申请的管理性行为和外部行政行为。管理性的特点是单方性，公民、法人或者其他组织有违行政管理机关依法作出的管理性行为就构成违法。不具有管理性行为的特征，即使冠以审批、备案等名称，也不是行政许可。外部行政行为是对外部管理对象公民、法人或者其他组织的管理行为，因此行政机关内部事务的审批等不是行政许可。第二，行政许可是准予从事特定活动的行为，其基本特点是容许某人做某事，对符合法律、法规规定的权利资格和行使权利的条件审查核实，符合法定资格和条件的，就准予从事某种特定活动。第三，在行为的功能上，行政许可是对特定活动的事前控制。控制危险是行政许可最主要、最基本的功能。事前控制主要是对可能发生的问题提前设防，从源头上控制某种危险的发生。
保险条款的审批和备案，本质上并无区别，形式上区分审批和备案，只在于因险种和重要性不同即是否关系社会公众利益和依法实行强制及新开发等因素有关。
保险条款的审批备案，作为保监会的一项行政许可，其作用当然是通过对保险条款的审批备案，来审查保险条款的合法性和妥当性，达到规范保险行为，保护当事人的合法权益和稳定社会秩序的目的。
二、审批备案对保险条款的性质的影响。
审批和备案的性质及对保险条款性质的影响上，存在不同认识：
第一种观点认为，审批和备案，作为一种行政许可，是行政管理措施，是监管机关强化监督管理的需要。保险和保险条款涉及社会大众的公共利益，保险具有保障功能，是社会的稳压器，因而需要国家的干预和介入。审批和备案与否，不影响保险条款的性质。
一种观点认为，审批和备案体现了国家意志，甚至将审批和备案直接与保险条款的规章性质和性质的强弱挂钩，也就是审批和备案直接决定保险条款的规章性质和性质的强弱。详言之，即需要审批的保险条款中体现了国家的强烈意志，国家意志介入程度深，规章性就强。需要备案的保险条款中，国家的意志介入程度深浅，规章性就弱。
作者不赞成审批和备案与保险条款的规章性质和性质的强弱有关的观点。保险条款是否为规章与审批和备案无关。主要理由是：
保险条款一般是指由保险人拟订的有关不同保险种类投保人、被
保险人和保险人的权利义务的具体规定。在国外，保险条款通常是保险人或保险人同业公会制定，这是保险行业的惯例。世界上一些规模大、信誉好的保险人的条款或保险人组织的条款，影响力很大，如伦敦保险人协会条款为许多保险人效仿。由于受“三权分立”体制立法权专属于国会的限制和影响，因此保险人制定的保险条款的性质，不可能脱离私法领域，不可能上升到广义法律的层面，只能属于保险人的单方意思表示和单方法律行为，在保险合同成立前，对投保人不具有拘束力。
我国保险条款具有不同的性质，呈现出两种不同的表现形式。一为规章类保险条款，二为非规章类保险条款。
上述两种不同的表现形式的分类依据在于是否具有制定和发布规章的权力。至于何者需要制定规章类保险条款抑或非规章类保险条款，主要的指标在于重要性。
一为规章性质的保险条款。我国具有不同于国外的法的表现形式和立法体系。宪法第90条规定：“各部和各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”。《立法法》第71条规定：“国务院各部、委员会中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，制定规章。”由此可见，中国保险监督管理委员会作为具有行政管理职能的机构，具有发布规章的权力。
判断保险条款是否属于规章，标准只有一个。那就是不在于它由谁拟订，关键要看是否以中国保险监督管理委员会的名义发布，只要是以中国保险监督管理委员会的名义发布，即使实际拟订者不是中国保险监督管理委员会，仍不失为规章。中国保险监督管理委员会制定和发布的规章，有些保险条款直接以规章的形式出现，如《机动车辆保险费率规章》，但不以名称上是否有规章的字眼为限，只要是关于保险条款的具有普遍性的规范行文件，都属于规章的范畴。规章类的保险条款，对投保人和保险人都有约束力，当然具有法律效力。
二为非规章性质的保险条款。绝大部分保险条款都是非规章类的保险条款。因为只有那些基本的、重要的保险条款，那些关涉社会公众利益的保险条款，中国保险监督管理委员会才会制定规章。非规章类的保险条款不是以中国保险监督管理委员会的名义制定和发布，而是保险公司自己单方拟订或制定。在我国经过审批和备案的这些保险条款，只能属于保险人的单方意思表示和单方法律行为，在保险合同成立前，对投保人不具有拘束力。
三、简短的结语
审批与备案作为一种行政许可措施，它影响着保险条款的效力，但与保险条款的性质没有关系。认为审批与备案与保险条款的性质有关的观点，混淆了保险条款的性质和保险条款的效力的关系。