新一站保险网11月21日讯，从1997年正式建立到如今这整整20年来，我国城镇职工养老保险制度一直都在处于“摸着石头过河”实验状态。显然，这一状态已经无法应对党的十九大提出的“中国特色社会主义进入了新时代”的新要求。

十九大报告要求，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成表示，这一报告正式开启了全面建成中国特色社会保障体系的大幕，对于促使我国社会保障制度从长期试验性改革状态走向成熟、定型具有十分重大的意义。

10月17日，郑功成与世界银行社会保护局前局长、养老金改革负责人、奥地利科学院院士霍尔茨曼教授在中国人民大学围绕全球养老金制度改革进行对谈。

双方均认为，社会保障要提供稳定的安全预期，中国的养老金急需定型；所有国家都需要建立多层次或多支柱养老金体系，但必须要先做好第一层次。

郑功成说，养老保险体系层次的增加实质上是从一个制度走向另一个制度体系，是结构性调整，也是责任分担机制与权利义务关系的重新调适。法定公共养老金的替代率要降下去，但必须巩固其公共性，维护其可靠性、稳定性。

第一支柱“一支独大”需改变

上世纪90年代中期，在世界银行的推动之下，我国建立了三支柱的城镇职工养老保险制度，第一支柱为“社会统筹+个人账户”的基本养老金，第二支柱为企业年金，第三支柱为自愿性个人养老储蓄。

日前举行的“多层次养老保险体系建设研讨会”上，中国劳动社会保障科学研究院院长金维刚介绍，我国已建立比较健全的基本养老保险制度，2016年基本养老保险参保率达到85%，替代率达到67%左右，但第一支柱“一支独大”。我国企业年金发展严重滞后，参加企业年金的职工比例只占城镇职工的7%，第二支柱是“一块短板”。作为第三支柱的个人养老金制度建设还是“一棵幼苗”。

金维刚说，我国多层次养老保障体系面临人口老龄化加速，职工养老保险制度抚养比失衡、“统账结合”的制度模式遇到困境、养老保险扩面征缴筹资难度增大、养老保险基金保值增值问题突出等挑战。

截至去年底，我国60岁以上的老年人口已经突破2.3亿，占总人口的比重达到16.7%，我国养老保险制度建设初期的上世纪90年代，养老保险的抚养比是5∶1，五个参保人养一个退休人员。随着老龄化的加剧，现在的抚养比已经降到了2.8∶1，即2.8个人养1个人。

基本养老保险基金的可持续性被人社部部长尹蔚民列为实现“老有所养”的两个“硬骨头”之一，老龄化加速导致抚养比的持续下降，将对养老保险的基金支付压力、可持续发展都带来严峻的挑战。

作为第一层次的养老保险制度虽“一支独大”但也“独木难支”。郑功成表示，构建多层次养老保险体系是当今世界养老金制度改革的最大共识，也是不可逆转的发展潮流。中国提出建设多层次养老保险体系，是对单一层次养老保险制度的巨大改进。

企业承担的基本养老保险费率过高、负担过重，是我国第二、三支柱难以发展起来的根本原因。高费率严重挤压了企业年金和商业养老保险的发展空间。

公开数据显示，截至2016年，中国基本养老保险基金累计结余达4.4万亿元，作为养老金战略储备基金的全国社会保障基金约2万亿元，企业年金的规模约1.1万亿元，纯粹的商业养老金约0.5万亿元，这四项相加约为8万亿元，而中国2016年的GDP总量是74万多亿元，中国的养老金积累总量其实已经超过了GDP的10%。

郑功成说，中国养老保险基金的问题不是总量而是结构不当，因为在这些基金中，支撑第一层次养老保险制度的第一、二项基金要占其中的80%左右，这显然过大，而第二、三层次的养老保险基金则明显不足。

郑功成表示，在一个整体的多层次养老保险体系框架下，关键是要理性地界定不同层次的结构功能，中国需要尽快促使法定基本养老保险制度走向成熟、定型，核心是要统一制度、强化共济功能、促进制度公平，同时明确第一层次立足于保基本，进一步降低替代率，为第二、三层次养老保险发展留出空间，并确定相应的财税支持政策。

霍尔茨曼认为，多层次养老金必须要先巩固第一支柱，在此之上才能产生多样性的第二、三支柱。没有稳定的、有预期的第一支柱，促进基本消费平滑的第二、三支柱也不可能发展好，那么，资本市场就不能发挥太多作用。

他说，如果想给个人决策留出空间做投资决定，需要有政府提供适当而不过度的保障，而让其他供给者发挥功能。例如，给教授的养老金如果和其他劳动者一样高，那么教授们就会做额外的投资。

郑功成说，中国原来的养老金制度是现收现付的，替代率非常高，甚至可以达到100%。现在构建多层次养老保险体系，需要将第一层次的替代率降下来，实际上是要通过第二、三层次增加积累和基金，增加与资本市场的对接。

“虽然降低替代率但不能动摇第一层次的根本，要把它建成公共的、可靠的、稳定的、现收现付的、能够世世代代都可以依靠的制度。”郑功成说。

还有一亿人没有参加到养老保险制度中

尹蔚民表示，解决这一亿人参保的问题，要全面实施全民参保计划。全民参保计划能够登记到所有未参保人员的具体情况。通过这个计划，动员那些没有参保的人员参加到养老保险制度里面来。

郑功成说，机构竞争加剧与个人自由主义高涨，对养老保险制度安排灵活性的诉求高涨，以及技术进步与信息化带来的劳动关系新变化与新业态，人口的高流动性等对养老保险制度的发展提出了新的挑战。下一步养老保险制度需要赋予机构和个人以相应的自主权。

总而言之，社会基本保障对人民而言非常重要，及时在这一保障的实施过程中会遇到很多问题，政府部门也会竭尽全力解决，让人民获得更有效益的生活保障。

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