我国实行的是城市与乡村有差别的二元结构体制框架下的社会保障制度。有城镇社会保障和农村社会保障之分。要加快城市化的发展，逐步形成城市群，产业结构的调整和城市功能的提升关键在于按市场经济体制合理优化配置社会经济资源，最关键的是劳动力和优秀人才的合理流动。

企业要引进科技人才的同时，也需要引进一定规模的农村人口占多数的临时工、计时工的劳动力。这就需要建立全社会的包括有着农民身份在内的社会保障制度，总体说来，有四条政策设想。

一是建立以城市群为主体的社会保障基金，目前我国社会保障基础仍然按省、市级为单位进行着社会保障基金的管理和运营。由于地市级水平作为分散风险的保险主体规模小，不利于地区的资金总体平衡，按地区为主体的基金管理与运行，也不利于劳动力的地区之间的合理流动，如果按省（市）作为社会保障基金的管理和运营就有利于劳动力在省域范围内流动。

建立城市群统一的社会保障基金，可以在确定城市群的地域范围的前提下，地方政府形成统一的筹措资金的标准。实施企业支付，政府财政转移支付商业保险和个人缴纳的办法实施。

二是建立面向全社会非农产业人员的失业保险和医疗保险。现行的失业保险与医疗保险制度的对象仅限于城镇居民。农村的农民没有失业保险，农村以村为单位建立了农村合作医疗保险制度。但是参保率和合作医疗的保障水平也不高。

为了要鼓励农民进城务工，就必须将农民的非农就业人员列为失业、医疗保险制度的对象。虽然，保障对象范围扩大以后，特别是农村的非农就业人员大都是属于低收入阶层。保险收入就会出现不稳定态势，但是可以通过保险资金的来源创新，在原来《失业保险条例》要求城镇居民的职工缴纳失业保险金以外，建议在城镇企业就业的农民合同制工人也按规定缴纳失业保险金。同时，在基本医疗保险制度上，除了要求各类企业的城镇居民就业人员必须参加基本医疗保险以外，农民合同制工人在企业就业时，也将必须参加基本医疗保险。

三是建立薪金比例制养老金保险制度。在城市化及城市群的形成过程中，所面临的是大量的劳动力流动。一个省市或地区劳动力创造的财富很难在无时无刻的人口流动中体现出来。

因此建立薪金比例养老金保险制度是比较符合目前发达省市和发达城市的发展阶段。为了稳定养老基金的财源，建议可否延长给付条件，这样可以为农民工在城市群中的流动中进入养老社会保障。这样渠道更宽，统筹养老金的基数更大，更有利于薪金比例制养老金制度的完善。

四是建立以农民承包地换保障的机制。建议开展承包地换保障的村、镇，应当获得区（县）政府的批准，在村里实施该项政策，当有2/3的村民同意或在镇里实施该政策，当有2/3的村民委员会同意，方可进行。

由于土地换保障的政策性很强，因此在操作过程中要健全组织机构，制定切合当地实际情况的具体工作方案和工作步骤。