地处苏北腹地的淮安，是全国和江苏省最新开办农业保险的城市。4年来，农业保险已经在稳定农业生产、提高农民的救灾能力，和促进社会主义新农村建设等方面发挥了积极作用，但也发现一些影响农业保险可持续发展的较为普遍的问题，主要包括：农业保险的开办模式、收费难、起赔标准和保额标准的确定、再保险及费用节余是否应当纳税等问题。

淮安市作为农业保险在全国和江苏全省的最先开办市，至今已有4年的历程。这几年农业保险的实践已经初步产生了一些积极效果，比如有利于稳定农业生产，有利于提高农民的救灾能力，有利于社会主义新农村建设，有利于对商业性保险公司的利益维护。同时，在取得一些成功做法的同时也遇到和发现一些影响着农业保险可持续发展的问题，笔者在此结合实际对这些问题作一个简要的探讨。

实行适度强制原则

我国现在对农业保险实行的是自愿参与原则，但在实际操作中，不少地方从农业保险的普惠性与“大数法则”考虑，在政府的行政作用下，已经对水稻、小麦等主要项目采取了半强制性做法。而一些上级政府的文件中，一方面强调投保自愿，同时又要求参保率要达到一定百分比的矛盾性，也支持了基层政府的这种做法。由于做法与政策的不符，就导致了少数干群之间矛盾的产生，并增加了这项工作的难度。自愿原则的最大弊端是投保中的逆选择问题，农民有权利选择容易受灾的田地投保，并且选择保额较高的保险档次，遭灾后即可获得所缴保费66.7倍保额的赔偿（比如每亩缴纳3元保费，可获得200元的保额）。这是任何农业保险的主办者都不希望发生的现象，然而在现行政策下又难以杜绝。淮安市某县有个种粮大户，去年把容易受灾的稻田选择了高档投保，在缴纳4000多元的保费后，得到了20多万元的灾赔款。这种现行政策下难以避免的道德风险现象在淮安并不少见，只是程度不同而已。

今后可否采取适度强制政策？一方面，对少数关系到国计民生的重要农保项目如水稻、小麦等，采取强制投保的做法，而对其他的农保项目，则由农民自己决定是否投保。另一方面，确定某种保险档次实行强制统一投保，高于这种档次的部分，农民可自愿选择投保。国外一些农业保险比较成功的国家，比如美国、日本、法国等，实行的都是适度强制原则。我们如果也能这样，对提高我国农业的国际竞争力、保证粮食安全、有效解决农业保险中的逆向选择和道德风险问题、维护农业保险经营主体利益等都具有重要作用。现在，已有越来越多的农民认识到了农业保险的惠农性并乐意接受，这就为实行适度强制原则提供了可能。

彻底解决农险保费收取难的问题

淮安农业保险从试点到全面推开的几年中，难度最大的是收取农民保费。由于现行的农民自愿投保原则，主观上他们可以参加也可以不参加，客观上却受村组统一投保的要求，有些主观不愿意又不得不参加的农民，就在保费缴纳时消极拖延甚至干脆不缴。

这个问题的解决，能否考虑两种方式：一是由政府承担。今年在国家提高保费补贴比例后，农民只需缴纳保费的30%。以江苏2007年小麦和水稻播种面积7095.7万亩来看，农民以自缴最低档次保费每亩3元计算，全省只有2亿多元，政府把这30%的保费再承担起来应无问题；二是用整合支农资金的方式从支农资金中列出（或者明确其中一块作为农民的应缴保费）来解决。目前，国家对农民每亩农田的粮食直补、良种补贴和农资综合补贴等支农资金已有100多元，而农民应缴纳的每亩保费（水稻和小麦）还不到其1/10，比例很小。国务院在《关于保险业改革发展的若干意见》中已经明确“将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系。”已经为这种解决方式提供了政策依据。而且，在实行适度强制投保原则、把农业保险覆盖到全体农民后，保费在支农资金整合后统一收取就应该成为必然。对这两种方式，都应以统一投保的基本档次为准，选择高于基本档次的保费部分，由农民自己承担。如果能这样，将会大大减少农业保险的运作成本和工作难度。

科学制定起赔标准和保额标准

科学的起赔标准是农业保险存在的前提。目前，我国的农业仍是以小规模分散生产为主，灾害发生后，相连的地块与地块之间以及同一块地之内，受灾的程度都可能不同。如果起赔标准定的太低，人为增加了查勘定损的成本；起赔标准太高，农民又会因获赔机率太小而失去投保积极性，使农业保险难以为继。科学起赔标准的制定应能体现“保障适度、保费低廉”的原则，应该是小灾免赔、中灾赔偿、大灾补偿。

同样，制定正确与否的保额标准也是农业保险成败的关键。我国目前的种粮收益并不高。以淮安小麦为例，丰收时每亩800斤左右，每亩净收入大致是300多元。因此，制定保额以低于这个标准为妥，否则就难以避免投机行为的发生。农业保险的宗旨不是以高保额来增加农民收入，而是为了减少农民的受灾损失，稳定农业生产。

建立农业巨灾风险基金和再保险体系

从淮安开办的三麦、水稻两个险种来看，由试点到全面推开的3年来，共获得农民自繳的保费和中央、省、县（区）政府财政补贴共计4425万元，向30多万农户赔付2951万元，除去管理费用，积累农业保险发展基金1100万元，可以说是收支相抵后略有节余。同时，按照省政府要求，淮安已开始建立以省、市、县（区）三级政府财政出资的市、县（区）巨灾风险准备金，但实际数额不大，难以抵御重大灾害的破坏。

对这个问题，能否参照保费补贴的做法，建立包括中央财政补贴在内的巨灾风险基金体系和再保险体系。国家税收逐年增加，今年上半年财政收入增长33.3％，财政盈余已高达近12000亿元；在经济稳定增长，国家对农业的支持力度不断加码的情况下，再对农业保险的后续需要给予支持，国家在经济能力上应该不成问题。

明确保费节余部分无须纳税

政策性农业保险不是商业性的，它当年的节余保费只能作为发展基金实行滚动积累，以备大灾赔付之用。淮安某县2007年水稻遭受严重水灾，赔付时不仅用完了3年积累，还超支190多万元。因此，农业保险的当年节余保费不宜纳税。然而现在由于没有明确规定，税务部门仍想按商业性保险征收，保险公司则因与政府农业保险而未予缴纳，双方态度较为尴尬。这种状况长期下去，矛盾难免不会表面化。因此，对当年节余保费实行基金化管理、无须纳税等问题，国家应通过对农业保险的立法来给以明确，以促进农业保险的可持续发展。