理论探讨

巨灾保险属于准公共产品，因市场失灵现象，需要政府干预和支持。世界巨灾保险发展经验告诉我们，政府及其部门在巨灾保险的建立和发展中起着无可替代的关键作用。

石兴

我国是世界上巨灾风险最高的国家之一，我国近年来发生的“汶川大地震”、“玉树大地震”和“舟曲特大泥石流”等巨灾事件都造成了巨大损失。

巨 灾风险是指一个国家和地区可能发生的一次大范围、大量风险单位同时受损、受灾影响面广、累计损失巨大、当地无法自救、需要借助外部力量进行救助的未来不利 情景(本文所指的是自然灾害巨灾风险)。巨灾风险属于国家安全风险之一。巨灾保险是指依据巨灾保险法规和制度，在确定的巨灾保险区划范围内，建立巨灾风险 新型共保体，以某一专项/综合(主要是专项)巨灾保险条款为基础，以触发约定标准的巨灾风险为保险赔偿启动的标志，对特定的保险标的(关系到国计民生的标 的或行业，如民用住宅、公共基础设施和农业，乃至包括人的生命)实施强制保险，并对巨灾保险做出完整的制度性安排。

巨灾保险分为两大类： 一类是政策性巨灾保险，主要为关乎国计民生的行业和标的提供巨灾风险保障，对照政策性保险概念及其内部分类，巨灾保险归类于经济政策性保险；一类是商业性 巨灾保险，主要为企事业法人单位所面临巨灾风险提供保障。因此，巨灾保险具有公共产品成分，对照公共产品的概念和分类，巨灾保险属于准公共产品。

应指定建立巨灾保险的责任牵头部门。

鉴于我国的政治体制，政府平行部门之间的协调难度、巨灾保险立法、减灾救灾与巨灾保险的多头管理等现实，我们必须发挥社会主义体制的优越性，从以人为本、构 建和谐社会角度出发，实行“自上而下”的方式，只有这样，我国巨灾保险空白的局面才有望在最短时间内被彻底改变。笔者建议，巨灾保险应由国务院责成中国保 监会牵头，人大立法部门、国家发改委、财政部、民政部、中国人民银行、国家减灾委等相关部门组成联合小组，具体研究论证立项。

制定巨灾保险法规

是建立巨灾保险的首要前提

凡 是开展巨灾保险较好的国家，其立法部门都制定了巨灾保险法规，这是被世界巨灾保险的实践所证明了的。当然我们也注意到少数国家巨灾保险开展较好，但没有专 门的巨灾保险法规，这种情况主要出现在经济发达、民众保险意识和购买力都较强、国土面积不大的国家，如德国和英国的巨灾保险由商业化解决。

巨灾保险法规最为重要的要素包括：巨灾风险定义、巨灾保险对象、巨灾保险供应商、强制保险、巨灾保险基金的应急机制、税收优惠政策、财政补贴机制、巨灾责任准备金、保险资金应用、全国标准的抗灾等级标准(如全国统颁的建筑物之抗震等级标准)等等。

制定巨灾保险制度

实现巨灾保险可操作性

依 据巨灾保险法规，结合巨灾保险所承保的巨灾风险种类和特定的保险标的等主要因素，排列组合，分门别类，制定相关巨灾保险制度，以使巨灾保险的开展具有较高 的可操作性，如地震住宅保险、洪水住宅保险等等。借鉴世界巨灾保险的实践经验，我国的巨灾保险制度应分为全国和省两级两类，分别由国务院和省政府来制定； 全国性的巨灾保险制度主要是针对活动范围具有全国性区域的巨灾风险，如美国的洪水住宅保险项目,我国也应该建立全国性地震住宅保险制度。美国每一个州都有 立法权，约有12个州分别制定了各自的巨灾保险法规、巨灾保险制度或项目。

我国及其他很多国家，每到发生巨灾，很多人因为没有购买人身意外及其医疗保险而得不到赔偿，“5·12” 汶川大地震关于人身伤亡的理赔数据足以证明这一保险的严重缺失。

人 身意外险条款保险责任范围包括自然灾害风险在内的意外事故所造成被保险人伤亡，但不承保由于意外事故造成的医疗和治疗费用。随着通货膨胀，巨灾导致大额的 转院费用、医疗和治疗费用，可能比死亡和伤残给付金还要贵。所以笔者认为，应将巨灾意外及其医疗险列为巨灾保险制度或项目之一。

需要注意 的是，经济政策性保险经营的内容是一种非人身保险业务，即巨灾人身意外及其医疗险不属于经济政策性保险，所以国内外关于专项的经济政策性强制巨灾意外险没 有。根据社会保险的概念和分类，目前又没有将巨灾意外及其医疗保险列入社会保险范围。笔者经过比较研究，巨灾意外及其医疗保险归类于社会保险最为合理。为 此，建议我国政府部门应该突破监管政策障碍，将巨灾意外险列为社会保险；当然将之列为巨灾保险也是可以考虑的选项之一。这是国内外首创，也是结合我国实际 情况而考虑的。

一项巨灾保险制度的要素包括：被保险人、保险金额、赔偿限额、免赔额、巨灾触发标准、保险责任范围、巨灾保险区划、损失保障程度、条款适用、费率标准、被保险人分担自保比例、承保手续、可能的再保安排、合同解除、理赔程序、理赔所需资料、财务管理、灾前的防灾防损工作。

建立财政应急机制、财政税收优惠制度

政府财政支持应急机制是巨灾保险制度不可缺少的一个重要方面，包括政府在什么情况下向巨灾风险共保体提供财政支持、程序、金额等，以便万一发生巨灾事件而导致巨灾风险共保体产生财务危机时能够得到及时资金输血。

巨 灾保险是穷人的保险，故对巨灾保险提供适当的财政补贴，或相关税收优惠政策是较为常见的。我国70％的人口都是农民，绝大部分处于低收入群体，推行巨灾保 险更需要相关的财税优惠政策，包括对巨灾保险保费进行补贴、实行退税或优惠政策、巨灾保险责任准备金税前列支等等。需要注意的是，国家财政优惠制度不能直 接减免被保险人的保费，应该在被保险人购买巨灾保险后，政府按巨灾保险法规给予激励，否则会违背保险经营规律，巨灾保险价格没有反映纯风险费率。

政府在开展巨灾保险中的作用不仅仅局限于如此，应该在巨灾保险开展的很多环节中发挥其应有的作为。