我国是一个地震灾害频发的国家，据统计，我国大陆地震约占世界大陆地震的1/3；本世纪以来，全球大陆7级以上强震，我国约占35%。我国境内强震的分布非常广泛，除浙江、贵州两省外，其他各省均有6级以上地震发生，从历史与现今地震的时空分布来看，都是很不均匀的。但是，在灾害面前，我国地震保险的表现却着实不尽如人意。据统计，目前我国各类自然灾害造成的经济损失，其中保险赔偿仅占损失的5%，远低于36%的全球平均水平。比如汶川地震，直接经济损失达8452亿元，而保险赔付只有18.06亿元，仅占0.2%。

其实早在2001年，保监会出台《企业财产保险扩展地震责任指导原则(保监发(2001)160号)》规定，地震险可以作为企业财产保险的附加险承保。2006年6月颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中，就明确要求，立足我国国情，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。2008年修订的《中华人民共和国防震减灾法》第四十五条也规定，“国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险。”这说明我国早就充分认识到了地震灾害可能带来的危害，也认识到地震保险可以发挥风险转嫁作用。但是为什么这么多年过去了，我国的地震保险制度依然没有出台呢？在商业保险市场上，商业保险公司为什么依旧不愿意承保地震风险呢？既然不是认识不足的原因，那么究竟是哪些原因导致这一现象呢？笔者认为，我国地震保险制度的设立主要有以下几个难点：

1.地震无法精确预测，保险费率难以确定。

根据世界各国地震专家介绍，地震短期临震预报仍是世界性难题，精确预测地震的震级和时间目前还无法做到。地震活动的另一个自然属性是时间分布的准周期性。长时间的资料分析表明，强震活动是强、弱相间，波浪起伏地发展。一个地震活跃期或平静期的持续时间通常为几年至十几年。地震活跃期与平静期交替出现，周而复始，构成一个延续不断的地震时间分布序列。很显然，地震灾害的时间分布也将依地震活跃期和平静期而变化，在活跃期形成地震灾害损失高峰时段，平静期则为灾害损失低谷时段。地震活动的这种周期性特点，对地震保险业务的费率厘定必然带来影响。特别是现在我国地震灾害数据不完整，不足以为准确厘定地震保险费率提供科学的精算依据，无法有效地估算地震可能带来的巨灾风险。

2.地震保险非理性选择明显，商业保险不愿承保地震风险。

著名行为经济学家卡尼曼和史密斯通过广泛的实验研究，发现人们的决策过程受到认知方式、外界环境等诸多因素影响，会表现出非理性的一面。投保人由于可得性偏差、显著性思维和框架效应等启发性思维偏差，对地震巨灾保险需求表现出非理性行为。从世界各国地震保险的经验来看，一般大灾之后地震保险的投保率会上升，而后开始下降；从整体上来看，投保率始终保持在一个较低的水平。投保水平过低，使得地震保险无法达到保险业展业所需满足的“大数法则”，所以，商业保险公司从自身的经营考虑，是不愿意承保地震风险的。

3.偿付能力不足，商业保险难以完全容纳地震保险。

地震风险本身就有“高损失、高赔付”的特征，其风险相关者之间高度正相关。随着社会财富的积累，地震造成的损失越来越集中，损失的额度越来越大，使地震具有典型的巨灾特点，所以仅靠商业保险是无法完全容纳地震风险的。例如，中国2007年末，整个财产保险业的总资产为3880.51亿元，甚至不足以赔付汶川地震的直接经济损失。

针对以上我国地震保险制度建设的难点，笔者提出以下三点建议：

首先，加快地震灾害数据的收集和研究，尽快建立地震灾害数据库，为我国地震保险费率厘定奠定基础。我国幅员辽阔，不同区域间地震灾害发生的频率和造成的损失之间差异很大。所以，我们有必要依据地理信息系统进行地震危险性分析，将全国根据地震带划分为不同的危险区域，收集和总结各地历史上已发生的地震灾害，在不同的区域根据不同的建筑结构测算相应的费率。同时，我们认为，地震保险的费率方案应该兼顾效率与公平，一方面，要体现各区域不同的风险程度；另一方面，在半强制保险方式下也要适度的实现低风险地区对高风险地区的补贴，这样有利于地震保险的推广。

其次，以半强制方式推动地震保险市场的发展，注入财政资金，尽快建立地震保险基金。我国目前正处于地震活跃期，为了尽快发展地震保险事业，尤其是启动阶段，建议以半强制的方式加以推动，但是这种强制的方式应该主要是针对“基本保障”的层面。同时，政府根据财政状况和地震形势的需要，必须要注入一定的财政资金，以期尽快建立地震保险基金。这样能够在较短的时间内，用最低的成本使得地震保险基金完成量的积累，具有一定的规模，从而通过自身的运行机制寻求发展。

最后，采用分层技术解决偿付能力问题，同时国家财政要“兜底”。在解决偿付能力问题上，从国外实践看，分层技术是解决偿付能力的主要选择。比如在日本，投保人向保险公司投保地震保险后，保险公司向日本地震再保险株式会社(JER)进行100%全额分保，然后JER再将所有承保风险分为三部分：一部分自留；另一部分转回原保险公司；还有一部分转分保给政府。发生地震灾害之后，根据损失大小分为三级，按照既定规则进行责任分配。一级损失(0～750亿日元，约合0～50亿元人民币)100%由JER承担；二级损失(750亿～13118亿日元，约合50亿～850亿元人民币)由JER和原保险公司承担50%，政府承担50%；三级损失(13118亿～50000亿日元，约合850亿～3250亿元人民币)由JER和原保险公司承担5%，政府承担95%。也就是说，损失越大，政府承担的部分越大。在我国，笔者认为也适于采取这种将可能的地震风险责任划分为若干层，不同层各责任主体承担不同责任的方式，这样就能够最大限度地解决偿付能力问题。