1923年，日本发生了关东大地震，震中位于关东的南部。当时死亡和失踪的人数达15万人，有25万栋建筑物完全毁坏或部分毁坏，因火灾而被烧毁的房屋达44万栋，这是一场史无前例的大灾难。虽然在火灾保险条款中，因地震而受到的损失是属于免责事项，但迫于人们要求支付保险金的压力，保险公司以抚恤金的形式支付了该保险金。
以关东大地震为契机，以政府为主导的地震保险制度的设立工作得以重新展开。在关东大地震以后的十年间，很多地方都发生过大型地震，这些都推动了日本政府的工作进程。虽然在1934年就曾试图将“地震保险强制作为火灾保险附加险”的提案形成法律草案，但由于保险公司对这项强制附加上的内容持强烈的反对态度，因此当时未能形成法律草案。之后，以1948年发生的福井地震（里氏7.1级）为契机，日本政府开始研究要引入地震保险，但由于采用的依然是强制附加的形式，因此同样遭到保险公司的反对而未能实现。
为了应对这种大规模地震灾害而曾多次试图引入地震保险制度，但在很长一段时间里均未得以实现。地震保险制度的建立之所以这么困难，是因为根据地震的危险和损害特征，民营保险公司难以采用与一般火灾保险相同的办法来对待地震保险。从地震灾害的特殊性来看，人们难以做到根据过去的数据来推算发生频度和预测受灾情况；而且，由于地震波及范围大，因此有可能会造成巨大的损失。此外，发生地震的危险因地区而不同，保险公司很难仅受理地震危险性高地区的投保，这影响到保险制度的维持，并给制度的建立带来了困难。
以1964年加入经济合作暨发展组织（OECD）为分界线，保险业界为建立地震保险制度加快了研究和工作落实步伐，并且编制出了受理方法的框架和再保险构想的初步方案。
由于地震所带来的灾害影响会持续较长一段时间，从这个角度出发，民营保险公司也能对此提供保险服务，在以国家支援为前提条件下，使得民营保险公司也承保地震保险。由于保险标的物的划定，原本的目的是为了要使国民能过上安定的生活，因此范围仅限于住宅建筑和家庭财产，并且仅在完全受损的情况下才予以赔偿。为了使承保风险做到平均化和分散化，将地震保险自动附加在属于家庭经济领域的火灾保险上。作为国家的参保方法，虽曾研究过是否对保险公司进行融资或提供损失补偿，以及设立特殊法人等，但在最后还是采取了针对超过一定数额的损害提供再保险的方式。因此，国家对民营保险公司所承保的地震保险责任以再保险形式受理。
在各种自然灾害中，地震具有典型的集中性风险。当发生了巨大损失时，只有国家才具有可承担所保合同金额的财政能力。因此，国家制定了投保金额和一次地震保险金额总赔付限额（成立时定为3000亿日元）。当应赔付的保险金额超过该限额时，可按比例削减各单项赔付的保险金。为了落实地震保险制度，国家于1966颁布实施了《关于地震保险的法律》和《地震再保险特殊会计法》。