我国新一轮农业保险试点工作已正式启动，但造成我国农业保险发展缓慢、逐渐萎缩的各种障碍依然存在，尤其是内外部制度的不健全已成为农业保险发展的瓶颈，使农业保险发展陷入困境。分析我国农业保险发展的制度障碍，为农业保险发展构建良好的制度环境是十分必要的。

一、我国农业保险发展的困境

(一)农业保险的政策性目标与保险公司的商业化經营目标相矛盾

从福利经济学的角度看，农业保险具有很强的社会公益性，农业保险越发展，就越有利于提高整个社会的福利水平，这决定了农业保险的目标应是最大限度地满足农民利益和提高社会福利水平，而不应以经营者的盈利为目的。但开办农业保险及最近启动的全国范围内的农业保险试点的主体大都是商业性保险公司，即我国农业保险仍实行商业化经营。而商业保险公司以追求利润最大化作为其最终经营目标，这必然引发农业保险政策性目标和保险公司商业化经营目标的矛盾。虽然此次农业保险试点中，试点公司大多与地方政府签署了协议，由政府对经营农业保险的公司进行保费或经费补贴，有的地区甚至提出由当地财政对农业保险亏损兜底，但补贴的实质性支持措施并未到位，制度性和技术性问题也没有得到解决，因而具有明显的随意性和随机性，所以并不能从根本上解决农业保险商业化经营引发的矛盾。一旦农业保险经营失败而又得不到政府的支持使保险公司出现亏损，保险公司就不得不减少或放弃农业保险业务以维持自身经营的稳定性。

(二)农业保险有效需求不足，限制了发展的规模与速度

农业保险的发展与需求总量的扩展成正比。需求总量来自于有保险需求的消费者数量及其保险需求的欲望与购买保险的能力。从农业保险情况看，我国约有7亿农民，占全国总人口的63%，存在着有农业保险需求的巨大的消费者群。同时农业既存在严重的自然灾害又面临日益加大的市场风险的弱质性，决定了我国农业保险的客观需求巨大。加入WTO后我国现行农业保护政策的不适应性使农业保险的需求进一步增大。但农业面临的自然风险和市场风险及长期以来的农村金融抑制使农民收入低且增长缓慢，而由于农业生产的损失率高，农业保险的费用率高，导致了高费率，一些贫困地区农民资金无积累，往往无力缴纳保费。而在经济发达地区，农村人均纯收人较高，能交得起保费，但其收人大多来源于非农产业，他们对经营农业没有多少兴趣，对农业保险有限的预期利益及侥幸心理阻碍了他们的投保热情。由此可看出，我国农民对农业保险的购买能力和需求欲望都很弱，这无疑严重限制了农业保险的发展。

(三)现有农业保险的有效供给严重滞后于客观需求

农业保险高风险、高成本、高赔付的特点及对农业保险实行纯商业化经营，致使经营农业保险的公司连年亏损，不得不缩小或放弃经营，农业保险业务和机构迅速萎缩。2004年，农业保险保费收入80.98亿元，占财产险保费收入比重为0.95%。并且在2004年我国专业农业保险公司成立之前，经营农业保险业务的保险公司只有中国人保和中华联合保险公司(原新疆兵团保险公司)两家。这与我国农业发展和农村经济建设对农业保险的需求极不相称。

(四)农业保险费率不合理，但其调整面临困难

首先，现行农业保险费率不能真正反映承保标的的真实风险水平。按照厘定保险费率的公平性原则，保险费率应与保险标的的风险程度相一致，保险标的面临的风险程度高，就应实行较高的费率。农业保险费率是依据以往一定时期农业生产的平均损失率计算出来的，是假定所有符合条件的标的全部投保，反映的是农业生产面临的平均风险水平。而在农业保险实务中存在严重的逆选择和道德风险，表现为低风险者不参加保险，参加保险的面临着高风险，或者人们按低费率参加了保险后又从事高风险项目等，其结果是保险费率低于保险标的的风险程度，这必然导致保险公司按低费率收取的保费不足以应付将来可能发生的赔款，从而影响保险公司的经营稳定性。所以对保险人而言，农业保险费率过低。但是，如果提高农业保险费率则意味着农业保险价格的提高，而这又会进一步减少农民对农业保险的需求。

其次，现行农业保险费率水平已大大超过农民的支付能力。即农民有客观保险需求，但受制于较低的收入，他们买不起保险。所以对投保人而言，现行费率水平偏高。但由于农业保险的商业化经营，没有政府的支持，农业保险降价空间极小。

二、我国农业保险陷入发展困境的制度根源

(一)农业保险法律制度的滞后影响了农业保险的规范化、制度化发展

各国农业保险发展的历程表明，农业保险法律是农业保险发展的制度保证。我国从1982年恢复办理国内保险业务以来，农业保险经历了20多年的发展，但至今仍没有专门的农业保险法律或相关的农业保险实施条例。这是造成农业保险陷入发展困境的最根本的制度原因。因为法律制度的滞后引发了许多问题，影响了农业保险的规范化、制度化发展：

1.农业保险身份不明。农业保险具有很强的政策性，其经营理念、经营模式、经营手段及管理规则与商业性保险有本质的区别。但由于农业保险立法的滞后，而现行《保险法》又忽略了农业保险，因此我国农业保险的政策性至今仍未以法律的形式加以明确。而在实践中则由商业性保险公司对农业保险实行商业化经营，得不到政府应有的支持，导致目前“农民保不起，公司赔不起”，农业保险整体发展水平低的严重局面。

2.农业保险依法不当。由于对农业保险实行商业化经营，农业保险也被视为商业保险行为，在实践中则运用《保险法》进行规范。但商业化经营模式并不能改变农业保险本身固有的政策性，用来规范商业保险行为的《保险法》，从根本上来说并不适用于农业保险。另外，《农业法》的有关规定不利于农业保险发展。因为农民收入低而农业成本高，削弱了自愿购买农业保险的经济基础，强制保险成为发展农业保险的一个重要手段，而《农业法》则规定“农户在自愿基础上参加保险，任何组织不得强制”，这又进一步加大了现阶段我国发展农业保险的难度。