建设社会主义新农村，加快农业的发展是题中应有之义。但农业具有比较收益低、受自然条件影响大等先天弱势。因此，发展农业保险是实现农业发展的重要支持。但从目前的实际情况看，农业保险的滞后，已成为农业发展的“瓶颈”，亟待加以解决。

一、当前农业保险发展滞后的表现

为找出农业保险发展滞后的症结所在，笔者对山东某市进行了实地调查，发现近年来，随着该市工业化的发展及产业结构的调整，第一产业增加值占地区GDP的比重和农业从业人口占全部劳动人口的比重都在逐年下降，但第一产业增加值占地区GDP的比例仍在16%以上，农业从业人口占全部劳动人口的比重也在35%以上，农业在全市国民经济中仍处于基础地位。相对于农业的规模和在国民经济中的比重，该市农业保险的发展严重滞后。

（一）保费收入偏低。据统计，从2000年至2005年10月末，该市农业保险收入分别为15万元、15万元、33.4万元、69万元、88万元、68.1万元，分别占同期全市财产保险收入的1.49‰、1.24‰、2.33‰、4.82‰、4.08‰、2.4‰。

（二）农业险种较少。据了解，农业保险的险种数目在不断减少，由最多时候的60多个减少到现在的不足10个。以该市为例，2005年1-10月份，仅开办了小麦火灾险、塑料大棚险、林木火灾保险等三种。

（三）承保机构单一。据调查，目前该市共有各类保险机构8家，而只有1家机构开办农业保险业务。

（四）保险赔付率高。据调查，从2000年至2005年10月末，该市农业保险赔付金额分别为11.2万元、7.8万元、35.3万元、35.5万元、55.1万元、32.1万元，赔付率分别为74.7%、52%、105.7%、51.4%、62.6%、47.1%，农业保险综合平均赔付率约为65.6%。

（五）保险覆盖面小。据统计，2000年至2004年五年间，该市农业保险占农业增加值的比例仅有2003年和2004年达到万分之一。把2005年1-10月份的农业保费收入按全市75万家农户计算，户均投保费用不足1元。

二、制约农业保险业务开展的因素分析

（一）政策环境尚待改善。目前，我国尚无一部关于农业保险方面的法律，农业保险的法律保障体系极其薄弱。1985年国务院颁布了《保险企业管理暂行条例》，直到2002年修正后的《保险法》第155条中也只规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。《农业法》第31条同样泛泛规定：“国家鼓励和扶持对农业保险事业的发展”。同时，除免征种养两业险营业税之外，对农业保险没有其他的财政税收优惠政策。比如哪些农产品保险需要补贴，如何补贴，补贴多少，费率如何确定，国家没有明确的政策界定，地方政府也没有制定相关政策，缺乏操作依据。

（二）农业保险出险率高。据有关专家统计，我国自然灾害的平均损失率：粮食为6.5%、经济作物为6%、大牲畜为10%，如果按照这样的损失率来收取保费，费率之高是令农民难以承受的。以该市为例，由于地处沿海地区，是我国自然灾害频发的地区之一，发生的自然灾害主要有旱灾、低温冷冻灾和风雹灾等。据统计，从2000年至2005年10月之间，自然灾害给该市农业造成的经济损失年均在15000万元以上，其中最高年份为2002年，全市农作物受灾面积达232933公顷、成灾面积158967公顷、绝收面积32866公顷，受灾人口230万人、成灾人口161.4万人，损坏房屋795间、倒塌房屋83间，减产粮食229284吨，造成农业直接经济损失50903万元。自从2000年至2005年10月末，该市农业保险综合平均赔付率约为65.6%，远高于一般企业财产和家庭财产保险的赔付率。农业保险风险集中，商业性保险公司无法获得直接经济效益，很难刺激农业保险的有效供给。

（三）农民收入低，风险意识淡薄。据统计，2000年至2003年，该市农民人均纯收入年均增幅5.22%，最高的年份增长5.9%，最低的只增长4.39%，年均增幅仅相当于同期全市城镇居民收入年均增幅的一半。受政策影响，2004年农民人均纯收入增长11.8%，但也比同期城市居民人均可支配收入增长幅度约低4个百分点。从绝对值看，2000年至2004年农民人均收入分别为2844元、2982元、3121元、3306元、3695元。根据保险业发展特点，保险需求与潜在客户的收入水平正相关，农民的低收入以及较高的恩格尔系数限制了农业保险的有效需求。据对该市9处乡镇450家农户的问卷调查显示，有52.8%的认为天灾人祸是不可抗的，保险解决不了实质问题；有44.9%的认为保险是有钱人的事，对种养业、加工业的风险寄希望于“运气”，存在侥幸心理；有34.9%的农户不知道什么是保险，也不知道到哪里办理保险；而在“遭受自然灾害损失时的求助对象”选择上，有70%的农户选择了“独立承担”，仅有不到1%的农户选择了“保险公司”；另外，75%以上的农户把购买农业保险看成是增加负担。

（四）农业保险费率厘定存在困难。首先，保源不集中使保险公司对农业保险的开发兴趣下降。由于保险经营需以大数法则作为建立保险基金的数理基础，只有单个或少量标的的危险是不具有此基础的。在大量危险事故的基础上，保险人才能通过大数法则进行保险经营，计算危险概率和损失程度，并确定费率。而许多地区农业保险的投保面积占当地农田的比重极低，有些地区甚至不到1%，这势必影响保险公司对风险的控制和对保费的正确厘定。以该市为例，在调查的9处乡镇中，投保面积占当地的农田的比重平均为万分之三，最高的仅为万分之七，最低的为0。其次，历史数据的积累相当缺乏，保险公司无法确切地对与农业相关的种植和养殖等具体项目的损失进行费率厘定，确定相关农业保险的价格。据对该市9处乡镇的96户从事特种植、养殖大户的调查发现，有49%的想对自己经营的农业项目进行投保，但由于保险公司不开办此类险种，使他们的保险需求难以得到满足。

（五）道德风险阻碍农业保险经营。由于保险双方信息的不对称，在承担和理赔过程中的道德风险和逆向选择问题就不可避免。这是农业保险经营中最大的风险，也是国内外农业保险经营的共同难题。因为农业保险的保险利益难以事先确定，其标的大都是活的生物，它们的生长，饲养的好坏在很大程度上取决于人管理照料的精心与否。因此农业灾害损失中的道德风险因素难以分辨。据某经营农业保险业务的机构反映，少损多报、轻灾重报、争赔款、要照顾的情况时有发生，在理赔中平均每年约有10%以上的受灾户弄虚作假，以获取更多的保险赔款。同时，据相关统计资料显示，近年来在我国的一些地区农业保险经营中的道德风险给保险公司造成的损失占农业保险赔款的30%以上。从而导致保险公司对待农业保险业务非常谨慎，不轻易接受投保，也不轻易开发新的险种。

（六）农业保险的再保险机制尚未建立。美国和日本的政府都对本国农业保险提供再保险支持。美国是由联邦政府农作物保险公司负责建立再保险基金，向开展农作物保险的保险人提供超额损失再保险，再保险责任按赔付率分段确定，目的是既向各私营农作物保险公司提供超额损失再保险（不超过115%），又限制农作物保险公司的盈利水平（不高于15%）。日本是建立三级再保险体制，在农共组与县共联之间实行比例再保险，农共组自留责任按险种风险大小确定，其余责任由县共联承担，超额损失责任则由中央再保险账户承担。

（七）农业保险基金管理分散。由于保险公司将农业保险与商业保险捆在一起经营，从保险基金的使用上看，农业保险基金被作为财产保险基金的一部分使用，并没有专款专用。从经营核算上来看，往往是用其它财产险的盈利来弥补农业险的亏损，缺少独立的农业保险基金的核算办法。从保险公司内部经营管理来看，经营农业保险的下级公司作为上级公司的子公司，并没有按农业保险的经营规律积累各级农业专项保险基金，而是按一般财产保险的分保方法甚至是以公司内部责任制的形式承保农业保险，使农业风险分散不出去。这种基金分散式的管理，导致保险基金无法积累，无法促进农业保险的发展。

三、加快发展农业保险的思路

（一）改善农业保险政策环境。建议国家应该在立法层面上给予农业保险相关的地位，建立法律或者法规平台对农业保险予以支撑。对农业保险的政策性特性、各级政府有关机构的管理职能和支持作用、保险费率的形成机制、经营主体应该享受的政策支持、农业保险补偿体制框架、农业保险再保险机制、政府各部门的协调机制、农业保险保户的相关权利等等都应当在相应的法律中予以明确。

（二）成立综合性的政策性农业保险公司。应当把农业保险从商业保险中分离出来，成立综合性政策性农业保险公司。应形成以国家农业保险公司调控引导农业保险发展方向，以各省农业保险公司的区域性管理为业务主导，以县乡两级的农业保险合作社为经营主体的组织体系，这不仅符合国家农业政策，而且符合农民的根本利益。

（三）建立农业保险基金的筹措和管理制度。农业保险基金的筹措可以通过地方财政、民政、农村经济组织、城市单位及个人捐助等渠道，形成农险总准备金。同时要制定完善的农业保险基金法规和政策，包括农业保险基金的筹集方式、手段、与商业保险基金不同的核算办法，以及农业保险基金的所有权与经营权等，使农业保险基金的运用走上制度化、规范化轨道。

（四）建立农业保险多元化投入机制。目前所有的自然风险都是由农业生产经营者承担，而农业生产者对农业保险的投入能力又有限，因此应该破除“谁种田谁担风险”的旧观念，建立谁享有农业产品，谁就有义务分担一部分农业风险的新体制，即建立政府、企业、保户为主体的多元化投入机制。

（五）应充分利用加入WTO绿箱政策推广农业保险。在WTO农业协议条款中，广义农业补贴被界定为绿箱政策。缔约方政府可以采取对农产品生产、价格与贸易没有或仅有微小扭曲作用的农业支持政策。在绿箱政策范围内的财政对农业的补贴规模，不受WTO农业协议条款限制。

（六）设定农业法定险种。根据保险大数法则的原理，保险参与率越高，稳定系数越大，越趋于合理，但由于社会环境、经济环境、自然环境、支付能力等影响，各地保户的参保能力差距较大。根据地区差异，设定部分法定农业保险。法定保险的保险费在初期可由财政提供，或从扶贫款中拨付，也可发动社会捐赠。

（七）建立农业保险的再保险体系。再保险体系的建立，可提高农业保险经营主体的积极性，引导经营重点、费率厘定，增加手续费收入，增强经营主体的内控制度建设，提高管理水平和人员素质。可借鉴西方利用行政手段建立多层次的再保险体系的做法，利用再保险体系支持农业保险，以财政收入补贴农业保险的费用和经营亏损。