党中央提出建设新农村的战略部署，我想政策性农业保险制度建设应当成为其中的重要内容。我国农业保险试验在近两年有了新的发展，其试验成果在2005年有了小小的突破，但至今正式制度的创建问题并没有解决。当前政策性农业保险制度建设的瓶颈在哪里，到底谁最需要政策性农业保险，政策性农业保险的制度建设如何向前推进等问题，依然有必要进行讨论。

一、发展政策性农业保险要“四厢情愿”

国内外的经验表明，对于农业保险来说，市场(如果有农业保险市场的话)的启动，必须要有四个积极性：一是政府的积极性，二是监管部门的积极性，三是保险公司的积极性，四是农民的积极性，叫做“四厢情愿”。一般来说，产险，寿险的发展，主要有保险人和保险消费者两个积极性或者“两厢情愿”就够了(当然政府作为一个外生变量也会对系统产生影响，例如制订和颁布法律，法规，创造良好的发展环境)。所以经济学中就在平面坐标图上用两条相反走向的线(供给和需求曲线)，他们自己就能找到结合点(相交的那个均衡点)。而农业保险由于其固有的特性(例如风险大、成本高、费率高、风险单位很大、分散风险难等)，如果仅仅靠保险公司和农民两个积极性，供给和需求两条线不可能相交，当然也就找不到相交点，“买卖”也就不能达成。要使两条曲线相交，须借助外力的推动，由政府和保监会两股力量，特别是政府这股力量，将需求曲线向上推，把供给曲线向下推，使两线相交，推力越大，相交点越向右移，成交量就越大，农业保险的发展就越快。

这就是所谓政策性农业保险。就是说，政策性农业保险这辆“车”，要有四个轮子才能开动，但这四个轮子中，政府这个轮子是驱动轮，没有这个驱动轮，车子是不可能向前走的。换句话说，在农业保险发展的矛盾统一体中，政府是矛盾的主要方面。

在国内外的实践中，有很多例子可以为上述理论分析提供佐证。

美国最初(19世纪末和20世纪初)，也曾有商业性保险公司到农村去开拓农作物保险一切险市场，但无一例外地失败了。只是在20世纪30年代罗斯福政府才在调查研究的基础上，通过立法建立了由政府经营的政策性农作物保险制度。农业保险才真正开始启动。但是在很长一段时间里(50多年)，美国农民参与农作物保险的积极性并不那么高，政府通过不断调整政策，加大支持强度，才逐渐有了较快发展。加拿大的农业保险发展道路几乎与美国相同，在经历了私人保险公司的经营失败、政策性农业保险论证和观望了20年之后，他们才由政府出面建立了政策性保险制度，而且政府直接给予农业保险50%的保费补贴和50%的管理费补贴，这是加拿大农场主们对农作物保险较高参与率的主要原因。日本在上世纪20年代末就出台了《牲畜保险法》，30年代末又出台了《农业保险法》，但是政府没有具体的支持行动，所以在近20年时间里，农业保险并没有发展起来。直到1947年颁布了《灾害补偿法》之后，政府对若干关系国计民生的种养两业(小麦、水稻、旱稻、生猪。桑蚕等)实行强制保险，并进行较大幅度的财政补贴之后，农业保险才被启动并轰轰烈烈地发展起来，日本政府目前的保费补贴最高的险种达到65%。

我国政府也一直很支持农业保险，中国人保、新疆兵团、黑龙江农垦系统在中央和地方政府的支持下，都有较长时间试验农业保险的经验和积极性，但是由于政府的财政支持太有限了，所以无法将农业保险做大，更无法做强。中国的农业灾害补偿体制也就一直建立不起来。

政府是农业保险的主要“驱动轮”，这是不是规律我不敢断言，但至少是经验结论。那么，政府为什么是农业保险的主要“驱动轮”呢？

二、政策性农业保险的第一需求者是政府

从上述分析中可以看出，对农业进行广泛保障的农业保险的第一需求者是政府，其次才是农民。因为调查表明，除了一些专业性养殖和精细农业、设施农业项目，对于一般的种养业，在自愿投保又没有足够补贴的条件下农民对其保险的需求很有限。

几年前，我们在陕西和福建的农村做过一个调查，结果表明，农民对农业保险的需求较低，近60%的被调查者准备自己承担种植业和养殖业生产的风险，另有32%的被调查者对待上述风险的态度是听天由命。两项相加，不打算或没想过买农业保险的农民超过90%，尽管这些农民大部分知道农业保险。去年，上海交大的一位博士研究生对河南和山西两个省的18个村1189户农民家庭所做调查表明，绝大多数农户对农业保险的需求很低，在他们目前的经济生活中，养老保险和医疗保险的购买期望占84.81%，而对农业保险的购买期望只占4.07%，可见农业风险并不是他们面临的主要风险，他们主要是借助种植业结构调整以及在亲朋邻里之间分散其农业风险。这就是说，让他们在有限的收入中拿出钱来买农业保险几乎是不可能的。这位博士研究生在上海崇明岛长兴乡的调查更令人沮丧，在回答“如果发生了自然灾害，当你的，庄稼或者牲畜遭受损失时，你如何分散风险”的问题时，100%的被调查农民选择自己承担风险。尽管这里的农业保险投保有上海市政府给予的保费补贴。

我曾经将各国的农业保险概括成两类：一类是作为社会保障政策(或社会福利政策)的农业保险，另一类是作为农业和农村发展政策的农业保险。前者如美国、加拿大、日本、瑞典等国的农业保险，后者如菲律宾、印度、墨西哥、巴西等国。我之所以这样概括，主要是因为即使是在发达国家，农民自己的需求也不是农业保险制度建立的主要动力。相反，农业保险的主要动力和需求来自政府，是政府愿意提供农业保险制度，进行农业保险的强制性制度变迁。我们讨论农业保险的需求，实际上是从政府层面讨论农业保险的动力和政策目标。

就我国来说，政府至今尚没有显示出对农业保险的需求，从一开始(20世纪80年代开始的农业保险试验)政府对农业保险就是只出口号，在“红头文件”上提一提(当然也有些省区的政府下发文件帮助指导)，近年在连续几个中央一号文件里，也都有支持发展农业政策性保险的文字，有关部门也做过一些调查。但政府对农业政策性保险制度建设仅仅停留在口头上和文件中是不足以启动政策性农业保险的。之所以如此，可能是因为政府的决策者不大了解农业保险这种风险管理工具对农业发展的意义，也不大了解农业保险与一般财产保险、人身保险的不同之处。自1979年以来农村改革的实践表明，整个农村的改革是低成本的，这大概给政府决策者一个错觉，是否可以将近20多年主要靠政策(放松管制的不出钱的政策)赢得农业发展和增长的经验应用到农业保险，以为有了政策和一般号召，农业保险就自然而然地轰轰烈烈地做起来了。但是从23年农业保险试验的经验中，似乎没有收到期望的成功。新一轮试验的尴尬也似乎没有支持上述想法。

事实上，政府特别是我国这样一个有13亿人口的发展中国家的政府，应该是需要农业保险的，政府对农业保险的需求动机我认为至少可以有下述几点：

(1)利用农业保险稳定农业生产，增进农产品安全；

(2)及时补偿农户在遭受灾害后的损失，至少使农业简单再生产得以迅速恢复，减轻政府灾后救济压力；

(3)对那些“三高”农业，即高投入、高产出、高效益农业，提供稳定的收入保障，因为“三高”农业难以经受灾害的袭击，且“三高”农业对农业和农村发展的贡献是有目共睹的；

(4)我国还应当将农村社会福利也纳入农业保险的政府目标之中。农民仅靠灾后的救济是远不能弥补损失的，在农村社会保障制度缺失的情况下，农业保险可以部分地担当社会保障的职责。这就是说，农业保险可以具有农业和农村发展及社会保障的双重功能。

政府如果想要农业保险做出上述贡献的话，政府的需求就产生了。就是说，政府需要提供政策性农业保险制度，并进行强制性的制度变迁。理由就是，政策性农业保险既然是政策性，就不可能建立起一个像，其他物质和服务商品那样的竞争市场，政府对政策性农业保险的增长和发展目标也就不可能由竞争的市场自发地实现。不能赚钱的买卖不可能有人去竞争，也就不会有市场供给，市场在这里是失灵的。