摘要：我国不少农业产区是自然灾害多发区，经济损失巨大，农业保险作为农业支持保护体系的重要组成部分，有着重要作用。

我国不少农业产区是自然灾害多发地区，洪涝、干旱、风雹、病虫害、低温冷冻等自然灾害频发，造成的经济损失巨大。农业生产的灾害损失保险，称为农业保 险，包括种植业保险和养殖业保险，是农业支持保护体系的重要组成部分。从对某市辖区的调查情况看，农村农业保险业务普遍停滞，农业保险对农业的稳定和支持 作用严重缺位。某市农业保险业务自1982年开办以来，只有中国人民保险公司一家承办，中间历经1985年人民银行和保险公司分家、1996年财险和寿险 分家、2003年人保公司上市，农险保费收入占保费总收入的比重一直在不到2%的低位徘徊。2005年以来，农险业务更是进一步萎缩，几近于零，全 市 2005年仅发生一笔农业保险业务，保费收入为8900元。同时，20余年间，农险险种也由最初涉及主要农作物、经济作物、果业、林业的种植险和养 牛、养猪、养鱼的养殖险30余种，下降为目前的小麦综合险、小麦种植险等不足5种。

一、制约农业保险开展的因素

(一)对农业保险不了解，人均收入低，担心赔付难，导致农民对投保农业保险缺乏积极性。

对某市辖区8个县(市)16个村的农民的问卷调查显示：

1.农民对农业保险的认知程度普遍较低。只有1%的农民非常了解农业保险业务，10%的农民比较了解，51%的农民知道有此项业务，但具体内容不清楚， 另外38%的农民则根本不知道有此项业务。针对“你认为农业保险对农民重要吗”的问题，13%的人认为非常重要，28%的人认为比较重要，而多达61%的 人回答不太重要或不知道。说明保险公司的业务宣传还不到位，农民对农业保险的认知水平亟待提高。

2.农民收入低， 投保的积极性不高。据统计，在占样本数45%的家庭年收入为2000-5000元的农民群体中，只有6%的人认为自己对农业保险非常需要，有30%的人认 为比较需要，54%的人认为不太需要，9%的人表示不知道，而占样本数26%的家庭年收入为5000-10000元的农民群体中，认为自己对农业保险非常 需要的占到30%，认为比较需要的占 51%，只有5%的人认为不太需要，还有 10%的人表示不知道。说明对农业保险的需求与农民的收入水平相关度较 高，因为收入低的一般是单纯以小户种植农作物为生计的农民，收入高的是种养殖规模较大的农民或者是家有外出打工或经商者，而农业保险是商品经济发展到一定 阶段的产物，目前超小规模分散经营的农产风险意识差，收入低，对未来经济收益预期也较低，无力也不愿再负担一定的保险成本，宁愿抱侥幸心理，参加农业保险 的积极性也就不高。

3.保险公司的服务质量是农民不愿参加农业保险的首要因素。针对“为何不愿参加农业保险”的问 题，29%的人选择了担心保险公司赔付难，19%的人选择了保费太高，19%的人不了解，18%的人选择了没有合适险种，15%的人选择了没必要。说明保 险公司改善服务质量是当务之急。

(二)农业保险赔付率高、风险大、理赔难、营销难，致使保险公司缺乏开展业务的积极性。

1.赔付率高是导致保险公司不愿开办农业保险业务的“关键”。由于农民自身参加农业保险的意愿不强，投保面比较小，而考虑到农民的承受力，保费又不能定 高，保险“投保越多、费用越低、保障越足”的大数法则无法发挥作用，农业保险的赔付率一直居高不下，经营目标逐渐转向利润最大化的保险公司因承受的风险大 而越来越不愿开办农业保险业务。如1997年某市人保分公司在辖内开办养猪险，对郊区1家养猪场办理了养猪险，收取保费12万元，最后却赔付了 92万 元，次年该险种即被其省公司立即叫停。某市人保分公司1982年-2004年 23年农险业务的平均赔付率为63.4%，其中，最高赔付率是1989年的 144.2%，最低赔付率是1985年的12.3%，盈利的年份只有6个。

2.确定理赔对象难，是增大开展农业保 险风险的一个重要原因。农业保险承保的对象十分复杂，而且大多规模不大，技术含量又高，并且潜藏着难以避免的道德风险，理赔难度相当大。如某市人保分公司 在1987-1989年间曾陆续开办过牲畜保险、奶牛保险、养猪保险、鱼塘养鱼保险等养殖业险种，但由于牛、猪、鱼等被保险对象都是“活物”，难以区分哪 些是投保的，哪些不是投保的，致使未投保农民向投保农民搭便车现象较多，所以，保险公司理赔难度大，赔付率高，农业保险相继停办。

3.农险营销难是制约保险公司积极开展农业保险业务的“瓶颈”。据了解，目前保险公司的员工都以发展业务领取手续费作为获得薪酬的主要手段，农业保险业 务收费低，宣传动员困难大，工作成本高，提取手续费少，员工都不愿去拓展农险业务。同时，保费的收缴方式也是一个难题，因农业保险涉及面广，而当前保险机 构只设到县城，且一个县级保险公司只有3-4个人，乡村无机构，交通又不便利，若采取政府组织集中办理的方式，担心违背国家减轻农民负担的政策，若挨家挨 户去收取保费又费时、费力，业务成本较大，一定程度上制约了农业保险的发展。

(三)政府政策支持、资金支持不到位，导致农业保险的政策性保险功能“缺失”。

据调查，某市人保分公司在当地开展的农业保险业务现在基本上是按照商业保险的模式经营的，各乡镇村政府曾在1982-1989年间用乡统筹和村提留款统 一为农民交过小麦火灾险的保费，后来随着为农民减负要求的提出以及农业税减免，政府都减少了收入来源，没有资金再为农民集中交保费，目前只免征种养两业险 5%的营业税，未给予其他政策性补贴。

某市农业保险20多年的实践证明，纯商业化经营的道路只会越走越窄，从农业 的特点和农业在整个国民经济中的地位来看，高风险、高成本、低收益的农业保险是准公共品，具有较强的外部性和非盈利的特点，单一依靠市场机制的配置会造成 市场失灵，需要政府给予政策性扶持。国外政府普遍对农业保险实施政府干预，以弥补农业保险的市场失灵。如对经营农业保险的经营管理费用，美国补贴30%， 加拿大补贴50%，日本补贴50%-60%，菲律宾补贴56%；各国政府都对农业保险实行税收优惠政策等。

当前， 由于我国政府对农业保险的直接扶持政策长期缺位，受农民收入水平和购买能力所限，如果保险公司完全按照市场价格制定保险费率，农民买不起；如果按农民可以 接受的标准制定保险费率，保险公司则赔不起。农业保险经营与发展陷入两难境地，以致在保险业迅猛发展、险种越来越齐全的今天，作为基础产业的农业保险不仅 没有得到相应的发展壮大，反而到了趋于全面停滞的境地。

(四)农业保险的法律、法规严重缺位，农业保险的经营主体和被保险人双方缺乏相应的法律保护和约束机制。

当前农业保险法律缺位，国家没有相关法律，地方也没有管理条例，我国现有的保险法主要是规范和保障商业性保险公司的经营，农业保险具体业务的开展主要依 靠上级印发的文件来规范。在无法可依的情况下，农业保险的许多问题出现法律真空，如政府在农业保险中的主导地位不明确，如果政府运用行政管理方式向农民收 缴农业保险的保费，容易被农民认为是加重负担而无法开展。农业保险经营主体的经营行为缺乏法律保护和约束，被保险人参保率、保险逆选择和道德风险等也没有 法律约束，被保险人“骗保”只是在道德上受到谴责，起不到根本效果。

二、对策与建议

(一)因地制宜建立适合本地的农业保险经营模式。

在农村经济较发达的地区，鼓励各种养大户等农村行业协会建立互助保险机构，实行自愿投保，民主管理，自负盈亏，以险养险，以互助保险机构名义向政策性或商业性保险公司投保。

(二)加快农业保险的立法工作。

对农业保险的性质、保障范围、经营原则、政策性业务与商业性业务的界定、经营主体的组织形式、参与主体、收益主体及相关的权利和义务等问题都要通过立法 加以明确，对政策性农险业务给予财政补贴、税收优惠、巨灾再保险等政策支持，非政策性农险业务可由保险机构按商业化原则经营。对农业保险的保险合同签订原 则、保费来源、再保险安排、资金运用等要单独制定法规。

(三)加大财政支持力度。

政府应切实履行其宏观调控和公共管理职责对农业保险这个准公共性产品给予财政补贴，财政资金宽裕的政府可以为农险增加新的存量，没条件的地区，可调剂现 有资源，将灾后补助转化为灾前预防，让有限的财政资金放大功能。除对农产的保费进行补贴外还要对农业保险机构的经营费用给予补贴，另外在税收、贷款利率、 再保险等方面给予政策扶持，国家政策扶持是农业保险发展的重要保障。

(四)多措并举提高农民的参保率和保险公司开展农险的积极性。

首先，要加强对农民进行农业保险知识的宣传，使农民真正了解农业保险的重要性和作用。

其次，将农险险种与其他农业优惠政策相联系，如果符合投保条件的农户不按规定投保，就不能得到信贷资金，出灾后不能享受政府救济，不享受政府价格补贴 等，通过扩大投保面降低农险的风险。同时，协调引导金融机构对于参加保险的农户优先给予信贷支持，对经营农业保险的公司出现流动性资金不足的融资需求，允 许其申请一定额度的无息或低息贷款。保险公司可利用现有的农村金融机构销售保险产品，既帮保险公司收取保费，解决其人员不足问题，又方便农民投保。