一、引言

目前，我国农村保障的方式以土地保障和家庭养老为主，辅之以社会养老保险。这种体制下，欠发达地区农村依然没有建立真正意义上的社会保障制度，农村内部一部分较富裕的人参加了农村社会养老保险，在过去集体较低保障水平的基础上出现了差别。许多人认为，在中国建立农村社会养老保险制度为时过早，风险太大，缺乏可行性。要统一上述不同认识，首先必须回答的一个关键问题是：我国农村目前的经济条件是否达到了建立社会养老保险制度的基本条件。为此，笔者就中外农村社会养老保险制度建立条件进行了比较，并对广元市元坝区建立新型农村社会养老保险制度的宏观经济条件与财政条件进行了分析，最后根据当地农村现实条件提出了合理的构想。

二、建立农村社会养老保险制度的经济分析

有学者对较早建立农村社会养老保险制度的德国、法国等13个欧盟国家进行了专题比较研究认为，也有学者研究表明，在类似目前中国或更低的经济发展阶段时，这13个国家都已成功地建立起了农村社会养老保险制度(童星、赵海林，2002；卢海元，2003)。下面我们以四川广元农村为例.对元坝区建立农村社会养老保险的经济条件与国外进行对比分析。

1.从国民收入分配总体上分析

(1)全区GDP到2004年已达到83188万元，是建区时的6。4倍.而且近五年(除2001年遭受特大旱灾，GDP略有下降外)，均保持7%以上的增长速度，呈高增长态势，尤其是2004年比2003年增长22个百分点以上(见表1)。元坝国民经济的快速增长是与整个中国经济的快速增长相联系的，元坝区国民收入分配能力已得到了整体提高。

(2)据统计，2004年全区人均GDP达到4349元人民币。按1998年国际购买力平价折算为3151国际美元，这个数据比欧盟建立农村社会养老保险时的最高9580国际美元虽然低6429国际美元，但比最低的1445国际美元高1706国际美元，比平均数5226国际美元低2075国际美元(见图1)。从人均占有国民收入水平上看，超过了欧盟13国建立农村社会养老保险的最低起点。

(3)2004年农林牧渔业劳动力61147人(见表2)，占全区劳动力的52%，这个数据比欧盟13国建立农村社会养老保险时的最高55.3%低3.3%，但比最低的5.1%高46.9%，比平均数29.5%高22.5%。按全区劳动力来测算，也已经超过了欧盟13国建立农村社会养老保险时的最低起点。

2.从农村居民收入分析

随着国民经济快速发展，农村经济也呈现出了快速增长势头，农民收入逐渐提高，加之农民外出务工使现金收入增多，同时推行农村税费改革，取消了农业特产税和生猪屠宰税以及农业税，农民基本没有了负担。一方面，农民收入快速增长，有能力、有实力缴纳保险费；另一方面，农民负担在减轻，思想观念在转变，权益保护意识不断强化，参保意识与参保能力也在不断增强。

(1)农村经济总收入有了保障。全区2003年农村经济总收入46158万元，人均2117元；2004年51221万元，比2003年增长了11%。而且，2001年以来，呈现出一个较快的增长势头，到2004年农民人均实现农村经济总收入2375元(见表3)。

(2)农民外出务工收入增长很快(见图2)，现金收入有了保证。2001年农民外出务工收入9866万元，2004年达到13923万元，比2001年净增加4057万元，外出务工人员人均收入2897元。若按务工收入户均算账，2004年每户农民家庭从务工中得到的收人为2417元。这笔可观的现金收入对推行农村社会养老保险起到了极大的保障作用。

(3)2002年在全区农村推行了税费改革，2003年全部免除了农业特产税，2004年又下调农业税3个百分点，2005年则全部免除了农业税，加之已经免除的农业特产税、生猪屠宰税等，现在的农民已经不再向区、乡两级政府缴纳任何税费了，这在几千年的中国历史上是亘古未有的，因此，客观上为农村社会养老保险腾出了资金空间。据统计，征收农业税和农业特产税最高年份是2002年，达到1232万元(见表4)，免除这两种税收后，农民人均可减少支出57.1元。

3.从区财政支出能力分析

(1)全区财政总收入已经有能力为农民提供保障了。元坝建区15年来，财政预算内总收入逐年增长，尤其是近4年来的增长速度最快，到去年全区财政预算内总收入达到15534万元，比1989年增长22.2l倍，年均增长148%(见图3)。全年人均财政预算总收入达到650.78元，人均可用财力为1.3万元。只要加强财政管理，调整财政支出结构，杜绝资金浪费，有效地提高财政资金使用效率，就能节约更多的财政资金，为开展农村社会养老保险提供可靠的资金保障。

(2)2004年区财政开始实践对农民进行补贴。据统计，2004年全区农民直接从财政获得的现金达到1658.2万元，平均每个农民76.8元，每户287.9元。2005年.兑现给农民的粮食直接补贴资金将达到238万元，比2004年增长25%。元坝农民千百年以来，不但第一次不交农业税、农业特产税等任何税费，而且还能拿到实实在在的国家财政补贴，这些政策以后每年都将兑现

以上分析表明，在元坝区建立农村社会养老保险的经济条件已基本具备，只要有正确的推行方法，农村社会养老保险一定可以成功。

三、元坝区推行新型农村社会养老保险的构想

1.指导思想和基本原则

元坝区建立新型农村社会养老保险制度的指导思想是：必须实行政府主导，以保障老年人基本生活为目的；坚持资金个人交纳与国家财政支持为主，国家予以法律保障；坚持社会养老保险与家庭养老、土地保障结合，辅之以商业保险；坚持农村务农与务工、经商分开的两套社会保障制度；坚持确定时点在全区统一实施，不搞以点到面、逐步发展。

目前，在元坝区建立农村社会养老保险的模式应当是社会救助与社会保险相结合的保险制度，这是由元坝区农村居民普遍比较贫穷决定的。按照《贝弗里奇报告》确定的基本原则应该是：

(1)公民普遍原则。无论居住地区、收入状况，每个农村公民均可获得同样标准的服务。

(2)最低标准原则。通过实施农村社会保障制度，每个公民不因疾病、残疾、性别、年老而使生活陷入最低生活标准以下。只有保障最低的标准，才能让广大农民进入保险的体制是最低的。因为，只有低保障才能是低进入，否则，门槛太高广大农民，尤其是西部农民难以步人体制内。

(3)中央行政权力介入原则。中央政府必须主导全国农村社会保障制度、政策的制定和执行。

(4)必须强调个人职责与权利对等原则。即农民必须缴费，才能享受权利，建立家庭账户，实行累积制。

作为“社会安全网”，元坝区当前建立农村社会保障制度必须满足大多数人的最低生活和生存要求，改善穷人、老人、残疾人的生活水平，保障农村公民的基本人权。主要包括两大体系：一是为特殊人群提供帮助的“关照体系”，作为农村社会保障的必要补充；二是为全体农村公民提供保障的“农村社会养老保险”，作为农村社会保障的核心.以交纳保险费为基础提供服务。“关照体系”是国家、社会和个人联合建立起来的第二层次的社会保障网络，主要维护社会中下层家庭的利益。

2.基本思路

显然，当前在元坝农村建立社会养老保险制度，是一项十分复杂的系统工程，既不能照搬国外经验，也很难仿效城镇职工的养老保障体系，应综合考虑农村社会、经济、人口、历史传统等各种因素，在此基础上形成适合农村的、切实可行的养老保障制度。基于这一判断，目前探索新型农村社会养老保险的办法和途径，应充分考虑：

(1)它不是西方发达国家的那种高福利型养老保障，而只能是低水平的、基本的保障，是一种救助式社会保障模式；强调所有农村居民家庭必须纳入国家社会养老保险体系.实行固定费率标准缴费，对低于最低生活标准的由中央财政、地方财政予以补贴，补贴额度依经济发展程度确定，5年进行一次测算，调整更换。

(2)它不是城镇那种普遍的、代际代内资金调剂的统筹共济性保障，而只能是由自己缴费与子女、土地供养相结合的保障。

(3)它不是单纯面对“未来老年人”的商业性养老保险，而是兼顾未来和现实老年人，综合各种养老政策措施而形成的一个多层次保障体系，以兼顾理想与国情、未来与现实.以及计划生育基本国策和农民的养老需求。

(4)农村社会化养老方式不能照搬现有的社会养老保险模式，而应根据农村实际。探索特色，办法简单易操作。例如，保险缴费一般以家庭为单位，记人家庭式账户，每个家庭发一个账户卡，实行“一卡通”。个人缴费容易出现一个家庭多个账户，不利于管理.也不利于缴费，无形中加大了管理成本。同时，在家庭账户中，应以女性为缴费户主，这样可以降低计划生育在农村实行后造成的性别比失调问题。

(5)在推行的过程中，先将农村人口分为两类：一是农民；二是农民工。将农民纳入农村社会养老保险体系，由政府和个人缴费；农民工则纳入城镇社会养老保险方案，由雇主、政府、本人三方缴费。选择农民工缴费的就不能选择农民缴费，选择农民缴费的则不能选择农民工缴费。而且.一旦选择农民工缴费则退出农村土地.让土地逐渐并到大户手中，增加土地效益。这样一来，整个保障政策实质上就分为城市与农村两块，不需要城乡统一，二者本身就应该有差别。

(6)将扶贫开发、民政局管理救济的这部分人和职能全部转为农村社会养老保险，开展对农村人口的救助。在乡镇利用民政所、财政所的职能，负责收取、支付保费、登记建账及其它日常工作；村由文书代办，负责收取保费；各管理机构的人员经费和业务费一律由各级财政纳入预算，而不是靠“吃”管理费。