芬兰等北欧国家社会保障的主要制度和做法

1．以维护全体公民的权益为根本原则

北欧国家的社会保障制度经历了几百年的继承与发展，保障体系覆盖范围和福利标准已经发生了很大变化，但以维护全体公民的利益为基本原则这个核心没有改变，至今仍体现在养老金、医疗保健等社会公共服务的各个方面。芬兰社会事务和健康部高级顾问ＣａｒｉｎＬｉｎｄｑｖｉｓｔ－Ｖｉｒｔａｎｅｎ女士介绍说，芬兰建立社会保障制度的宗旨，是建立起高水平的覆盖全体国民的社会保障体系。具体表现在三个方面：一是维护全体国民的利益，每一个公民，包括国内原有居民和满足居住年限等有关规定要求的外来移民，都有权利享受相关的社会保障待遇。二是保证公民平等，不依种族、阶级、阶层、性别的不同而区别对待，高收入者、低收入者以及无收入者均被融入同样的福利体系之中。三是注重个人的权利，每一项资助或者服务，甚至是对家庭的帮助，也具体到每一个个人。“不让一个人掉队”是北欧国家社会保障工作的最通俗目标，在这个目标下，现有居民无论是否曾被雇佣，达到一定年龄均可领取养老金；每个家庭都能得到政府提供的育儿津贴，以减轻他们抚养孩子的负担；所有居民无论收入状况、社会地位及其他情况有何不同，均可得到尽可能好的医疗服务。

近年来，为了避免高福利的社会保障滋生“懒人和不劳而获者”，提高社会整体效率，芬兰等北欧国家对社会福利制度建立的原则进行了改革，使其在保障公民基本生存权力和发展条件的同时，还要符合以下原则：第一，居民享受社会保障的程度是合理的和满足基本需要的；第二，这些社会保障措施在满足公民生存基本需要的同时，能够激发其劳动热情和创造性，并鼓励居民自助；第三，各级政府在提供社会保障方面的责任是明确的；第四，社会保障资金的筹集具有可承受的社会基础。在这样的基本原则之上，社会保障体系可以高效率的运转，在推动经济发展和保障公民权益方面发挥重要的作用。

2．建立内涵丰富、覆盖广泛的社会保障体系

经过多年的实践和发展，芬兰等北欧国家已经建立起一整套比较完善的社会保障体系。这套社会保障体系覆盖范围广泛，包括教育资助、免费医疗、失业救济、老人照料、养老金支付、残疾人救助、单亲父母津贴、家庭和儿童保护等方方面面，十分细致周到，可以说在北欧国家的福利制度下，居民从“摇篮”到“坟墓”都会得到国家的关照，都由政府给予基本的保障。

以芬兰为例，芬兰的社会保障体系分为三大部分：预防性安全和健康政策、社会和卫生服务以及社会保险（见表1）。涉及从人的出生、婴儿时期到老年的全过程，从预防疾病、事故，控制饮酒、抽烟开始，到实施基本免费医疗；从免费教育，到失业救济再到免费职业再培训；从儿童补助、单亲父母津贴到养老金支付和老人照料，等等。政府提供的社会保障是全方位的。

瑞典的社会保障体系主要包括养老保险年金制度、失业保险、医疗保险、工伤保险、社会福利津贴和其它社会补贴，每一项下都包含很多具体内容，如社会福利包括老人福利、儿童福利、残疾人福利和教育福利等。丹麦的社会保障也基本具有以上特点，只是在具体的保障标准上与芬兰有所差别。

３．保持占有国内生产总值的较高比例

据芬兰社会保障和健康部官员介绍，随着社会保障体系的逐步完善和涵盖范围的不断扩大，芬兰社会保障支出额在２０世纪８０年代曾有过较快增长，９０年代中期到后期增长缓慢，但最近几年又呈现出快速增加的势头。按照２００３年不变价换算，１９８０年支出总额约为１５０亿欧元，而到２００３年支出总额接近３８０亿欧元，增长了近１．５倍。与此同时，社会保障支出占ＧＤＰ的比例也在不断提高。１９８０年以来，芬兰的社会保障支出占ＧＤＰ的比例一直保持在２０％以上，９０年代初高峰时期甚至超过３０％。虽然近几年社会保障支出占ＧＤＰ的比例有所下降。但总体上仍然保持上升趋势。芬兰社会保障和健康部的专家分析，预计到２０２５年，社会保障支出占ＧＤＰ的比例将超过３０％。

其实，根据芬兰社会保障和健康部提供的资料，不仅北欧国家，欧盟成员国中经济发展比较好的国家社会保障支出占ＧＤＰ的比例都很高（见图１）。２００２年这一比例最高的是瑞典，约为３２．５％，其次是法国（３０．６％）、德国（３０．５％）、丹麦（３０％），芬兰为２６．４％，而欧盟１５国平均水平为２７．５％。相比之下，欧盟东扩后新加入的国家这一比例要低很多。

４．政府、雇主和个人共同为社会保障买单

长期以来，北欧国家的社会保障所需资金筹措一直是采取多元渠道，即由政府、雇主、个人和保险市场共同负担。不同国家政府、雇主和被保险个人在社会保障财政来源中所占比例的不同，反映出他们在社会保障制度中所承担的责任的差别。从表２中可以看出，北欧四国社会保障财政来源主要依靠中央和地方政府财政，这部分来源在社会保障资金中占４０％以上，丹麦则超过６０％。在瑞典和芬兰，雇主缴纳的社会保障费在社会保障资金来源中占第二位，而个人缴费和保险市场所承担的责任相对较少。这也是福利型社会保障制度的普遍特点，只不过北欧国家表现得更为明显。丹麦与上述两个国家有所不同，保险所占比例相对较高，约为社会保障支出总额的２０％，而雇主缴纳资金比重不到１０％。

５．明确划分中央与地方政府在社会保障管理中的职责

社会保障管理职责在各级政府间的划分，是社会保障管理体制的重要方面。北欧四国在社会保障管理中中央与地方职权的划分十分明确。

丹麦政府分为中央、县和地方政府三级，有１４个县，２７５个地方政府。县和地方政府是相对独立的，具有政治、法律上的管理权和自己的税基。中央政府负责制定政策、标准、计划、实施转移支付等宏观调控，地方政府承担社会保障管理的主要职责。

中央政府承担着制定社会保障范围、标准和政策，制定和颁布社会保障法律，在全国范围内调节社会保障资金的责任。对社会保障事业的管理主要依靠两方面的手段履行职责，并对各县和地方政府的社会保障事业进行调控。一是通过统一的法律，全国都要遵守《社会救助法》，该法规定了社会保障的范围、内容和标准。各级政府都要按照法律的规定和承诺具体实施社会保障管理。实际情况表明县和地方政府都能较好地履行法律，并根据当地公众的需要，不断改进社会保障的服务水平。二是通过中央财政的转移支付制度。中央财政收入的２０％用于转移支付，中央政府通过这种制度对地区间的社会保障财力进行调节，以达到社会福利均等化的目标。

大多数社会保障职责是由最基层的地方政府承担，包括老年人的照顾和服务、婴儿家庭补贴、残疾人康复和照料、失业救济（没有交纳社保费的失业人员）、生病津贴以及社会养老金分配等。县级政府负责地方政府不承担的一些特殊社保职责，包括对部分或全部丧失劳动力的家庭救助、拥有多子女家庭的补助等。由于社会保障是基层政府的职责，所以县和地方政府的公务员占政府公务员总数的７５％。关于社会保障收入的来源，县和地方政府都有自己的税收。由于地区之间存在经济条件和发展差距，各地方的税率水平不同，最高税率和最低税率相差９个百分点。有些地方政府的收入通常不能弥补本身的支出，所以其收入的１／３左右来自中央和上级政府收入返还和补助。

芬兰和瑞典也都是三级政府机构，中央政府、省（郡）级政府和城市政府。中央政府负责全国社会福利和社会服务方面的法规建设和发展规划，制定涉及社会公共安全、职业健康、和预防性、应急性社会政策和措施，也有一部分中央财政资金用于平衡地区差别。省级政府负责国家福利和社会服务政策方针在本地区范围内落实的细则和补充，并提供医疗保健等具体服务。城市政府具体负责社会服务政策和措施的落实。各级政府都明确有各自的税收来源。无论是哪一级政府，在社会保障服务上的职责是提供最基本的福利，满足低收入家庭的基本需要，如基本医疗、基本社会服务和基础教育等，更多的福利收入则由雇主和社会保险来承担。

芬兰国家层面参与社会保障管理的部门很多，政府系列内以社会事务和健康部为主，还有财政部、劳工部、环境部、农业和森工部等。除政府部门之外，还有很多专门机构以及基金、协会等分别在社会保障的不同领域参与管理。如保险监督局、失业求助局、辐射和核安全局、国家医药管理局、社会保险协会、国家公共健康协会、芬兰职业健康协会、养老金管理中心、失业保险基金、芬兰劳动环境基金、国家福利健康研究发展中心、国家福利和健康产品管理机构等。社会事务和健康部下设保险、家庭和社会事务、健康、职业安全和健康、计划财务等部门，分别与不同的相关机构进行联系和协调。

６．依法实施全民的社会保障

北欧国家在社会保障方面的法律体系非常健全，大到宪法、小到实施细则，各级政府通过有关立法，作为实施社会保障政策和措施的依据。宪法保障每一个公民的基本权益，而具体的法规明确每一种社会保障项目的目的、原则、标准和实施办法。无论是养老金还是医疗保健，都有一系列的法律条文，针对不同的保障对象，作出不同的具体规定。