新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体和个人三方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。资金筹集方面，新农合由各级政府给予财政支持，设立专项基金，列入每年财政预算；资金管理方面，管理机构对全部基金进行审核、管理、监督，定期向社会公布基金的使用和监管情况；理赔方面，当参合人员在定点医院发生可报销医疗费用时，先行垫付后按一定比例报销。

我国在2008年已基本实现建立全国范围内覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的基本目标。到2010年，新农合参保人数达8.35亿，参合率达95%。“十一五”期间，中央累计安排专项资金558.4亿元，支持近5万个医疗卫生机构项目建设，初步建立了由5500多个社区卫生服务中心和2.3万个社区卫生服务站组成的社区卫生服务体系。通过培养培训、对口支援、执业医师招聘等多种方式，基层医疗卫生机构服务能力也得到了全面提升。

目前，新型农村合作医疗已逐步形成了卫生部门监管、多种形式经办机制，促进了补充医疗保险的发展和多层次医疗保障体系的建立。政府在改进优化新农合统筹补偿机制方面得到了长足发展，医疗保障基金的风险管理和精算技术水平得到了提高。

存在的问题

虽然新型农村合作医疗的推行取得了很大成绩，受益农民规模不断提高，参合人员医疗费用负担有一定减轻，医疗救助体系得到建立健全，但在运行和发展中仍存在一些问题。

1.制度设计尚待完善

首先，新型农村合作医疗制度设计理念的基础是大病统筹，大部分无需住院但必须接受长期治疗的慢性病没有纳入统筹范围，这对于大多数低收入农民来说，即使参加新型农村合作医疗，医疗费用负担依然很高，不利于农民参合积极性的提高；其次，大病统筹忽视了贫困农民在小病治疗费用上的负担，以至于这些农民小病无钱治、不愿治，最后拖成大病；再次，目前，新农合费用报销制度实行补贴报销制，即参合人员先将费用缴齐再按比例报销，这一制度使一些经济困难农民因不能垫付费用而放弃医疗，政府对参保者的财政补贴没有发挥应有作用，与新农合防贫济贫的初衷相悖。

2.参合农民药费负担仍重

参合农民药费负担重不在于新农合补贴比例低，而是一些乡镇卫生院等定点医疗机构成为定点单位后，平均住院费和门诊费用出现普遍上涨，小病大治、无病用药、不合理用药、不合理检查、大处方现象问题突出，加重了农民负担，甚至出现在定点医院报销后，费用仍比药店直接购药还贵的现象。因此，新农合需要继续严格控制药品售价，降低农民的医药费用负担，加强药品采购管理，对合作医疗药品集中招标采购或配送等方式，在保证农民用药安全的同时，降低药品成本。

3.管理成本还需控制

目前，各级政府对新农合的管理成本较高但效率却不高，主要体现在缺乏有效的管理机制，管理机构混杂无序。有些地区的管理机构是卫生局，有些地区则是县级医院，甚至出现几个机构都涉及管理的职责不清问题。一方面，容易出现职能错位、缺位；另一方面，也导致管理机构运行费用占比过大，行政成本、协调成本高。新农合的目的在于“取之于民，用之于民”，只有清晰区分管理职能，降低各种管理成本，才能提高资金利用效率，实现这一目标。

4.报销程序过于复杂

新农合报销涉及很多规定，如起付线、封顶线、家庭账户、分段累进、慢性病目录、药品目录等，在报销程序方面，参合农民需出具医疗证、身份证、出院小结、专用处方、费用发票、费用清单等10余种票据，这种制度设计虽然有助于防范一定风险，但繁琐复杂，特别是对文化程度普遍不高的农民来说更不易理解，很多农民为报销一次费用需要往返多个部门，这样的经历很可能影响农民继续参合的积极性。

5.基金监管不到位造成风险

基金监管的不到位表现在对医疗机构缺乏恰当有效的监管方法。按照国家合作医疗管理办法规定，合作医疗管理机构应设在卫生行政部门，经办机构隶属县级合作医疗管理委员会，但实际大多数合作医疗经办机构设在卫生部门，基金收支也由卫生部门经办。这样，卫生部门既负责基金收支管理，又负责政策制定和监管，很容易出现监督机制无法落实到位问题，存在基金支出风险，发生医疗基金亏损、挤占、挪用等问题，资金管理安全存在隐患。

6.医疗资源配置不合理

我国医疗资源约80%集中于城市，占全国一半以上的农村人口只占有医疗资源的20%，农村人口平均卫生资源占有率远远低于全国平均水平。城市医疗设施、医疗技术人员出现闲置浪费，农村医疗卫生资源却严重不足，基础设施条件差、医疗设备少，医务人员专业学历水平低，不能满足农民医疗需求，患病农民得不到有效治疗，不得不转诊城市，无形中增加了就医成本，加剧了看病难问题。医疗条件建设应成为新农合进一步改革和建设的重点。