我国养老保险制度坚持“广覆盖，保基本，多层次，可持续”的方针，符合中国国情。只有建立多层次的保障项目，才能实现养老保险的持续运转。实际上，我国在20世纪90年代启动养老保险制度改革之初时，就设定了多层次的养老保险体系。然而，养老保险制度历经15年，取得了一定成绩，但也有一些问题需要完善。

首先，非缴费的基础保障没有普适性。目前，我国针对老年人的非缴费型基础保障主要包括地方财政支持的高龄补贴、新型农村社会养老保险的基础养老金和城镇居民养老保险的基础养老金。此外，符合家计调查资格的老年人可以享受最低生活保障。这些项目仅覆盖特定群体，从本质上有别于许多国家覆盖全民的国民年金。

其次，公共养老金负担沉重。中国社科院发布的《中国养老金发展报告2011》指出，除去财政补贴，2010年我国有14个省份基本养老保险当年收不抵支。尽管到2010年底我国基本养老保险累计结余达到1.53万亿元，但仍大量依赖财政补贴，近10年来，基本养老保险的财政补贴超过1万亿元。2005-2011年，中央连续七次调高城镇企业职工的养老金待遇。养老金待遇提高了，也使养老保险的待遇与缴费逐渐隔离，养老保险制度很难摆脱对财政补助的依赖。随着人口老龄化和高龄化的快速发展，基本养老保险存在财务隐患，而且财务风险将逐渐显性化。

第三，企业年金补充作用弱。我国企业年金制度建设始于2004年，起步较晚。目前，全国参加企业年金计划的职工不到参加基本养老保险职工人数的7%，也就是说，超过93%的企业职工养老金收入仍主要来自于基本养老保险。2011年陷入主权债务危机的希腊，其企业年金占GDP的比重仅为0.01%，我们国家为0.7%，而OECD国家平均水平达到75%，有的国家超过100%。企业年金规模小，补充作用不明显，造成老百姓过度依赖公共养老金，财政“兜底”压力非常大。

第四，商业养老保险作用未体现。我国商业养老保险总体规模小，投保人数少。2010年全国商业养老保险原保费收入只有1215亿元，而2030年商业养老保险的领取需求将达到9005-42338亿元。这种状况，除了要求保险公司提供更高投资收益率以外，更重要的是扩大寿险投保面，吸引更多的人购买商业养老保险，用商业保险年金作为老年收入的重要补充。

最后，老年长期照护支持不足。人口高龄化使长期照护的社会需求越来越大。据全国老龄委估计，到2030年我国老年长期照护费用将达到8983-14971亿元。但目前我国还没有专门的老年长期照护筹资机制，有需求的老年人大多数只能从市场上购买照护服务（如雇用保姆或小时工，或者入住养老机构）。无论国内外，长期照护费用都是老年生活支出中最重要的项目。如果没有很好的筹资制度，老年人就会要求更多的养老金以购买照护服务，这无疑会给公共养老金制度造成很大负担。

因此，建立多层次养老保险能够有效解决老龄化带来的养老需求和财政负担之间的矛盾，兼顾公平和效率，实现权利和责任相对应。我国多层次养老保险制度已基本建立，但还需在以下几个方面增强改革力度。

稳步提高城乡老年居民的基础养老金。2009年和2010年我国相继开展新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点工作，规定年满60周岁的老年人每人每月享受不少于55元的基础养老金，由中央财政出资（中西部全额补助，东部地区补助一半）。以2009年全国城乡低保平均水平来看，城乡老年居民的基础养老金仅相当城镇低保的24%和农村低保的55%，远远不能满足基本生活需求。近年来城镇企业职工养老金、最低工资标准、最低生活保障待遇水平连续调高，必定推动城乡居民基础养老金调待政策的出台。需要建立稳步的调待机制，避免待遇增长过快。在时机成熟时可以考虑建立覆盖全民的、统一的国民年金制度。

继续扩大基本养老保险的覆盖面。自2005年国务院将扩大基本养老保险覆盖面列入工作重点以来，非公有制企业职工、个体工商户、灵活就业人员等参保人数连年增加。《中国养老金发展报告2011》指出，2010年个体参保群体、企业职工参保群体、机关和事业单位参保群体的赡养率分别为21.31%、36.1%、27.83%和31.97%。将机关事业单位职工和个体从业人员更多地纳入到基本养老保险体系中，有利于降低制度赡养率。

推动企业年金和职业年金跨步发展。从国外经验来看，企业年金和职业年金占老年收入的比重高于公共养老金。国际劳工组织（ILO）曾在1952年的《社会保障最低标准公约》中指出，养老金替代率最低为55%。其中，公共养老金替代率为20%，其余的养老责任需要补充保险来承担。2010年我国企业年金总资产仅2809.24亿元，如果按1.94亿参保职工来算，人均基金资产不到1500元，保障能力远远不足。此外，我国公共部门职业年金制度还未建立，退休人员的养老金和生活补贴均来自当期财政，“第二支柱”的支撑力没有体现。基本养老保险的财务可持续受到人口老龄化的严峻挑战，亟须补充性保险分担养老重任。扩大企业年金规模，明确职业年金制度，都需要大力推进、大步前行。

力促商业养老保险发展。目前我国团体年金规模太小，2010年团体年金原保费收入只有325亿元，占年金保险的21%。通过税收优惠政策，将购买商业养老保险的费用在税前列支，能够有效推动更多企业和个人投保。此外，要健全商业养老保险的再保险机制，尽可能地削减违约风险。

发展老年长期照护事业。老年长期照护是向生活不能完全自理的老年人提供辅助服务，目前主要依赖养老院等专业机构，但这些机构的费用昂贵，服务难到位。上世纪80年代开始，OECD开始推行“就地养老”（ageinginplace），鼓励发展家庭和社区照护，一些地区逐渐形成了像美国亚利桑那州“太阳城”那样的老年人生活社区。此外，2012年美国开始实施公共长期照护保险计划，由政府引导人们为老年生活提前做准备。老年服务事业的发展，既减轻老年人对养老金的过度依赖，又能打造老年生活保障不可或缺的重要支柱。