日前，中国发展研究基金会和中国保险学会在京共同发布报告，对尽快建立政府、社会、商业保险共同参与的巨灾保险制度再次提出建议，称“建立我国巨灾保险制度势在必行、迫在眉睫。”

巨灾保险不配套，缺乏可以分散巨灾风险的成体系的再保险机制，将使还处于试点阶段的我国农业保险业务面临严峻挑战。一方面配套机制久议不决，另一方面，农业保险规模快速扩大，这不仅让经营农业保险业务的保险公司面临较大经营风险，也让社会各界担忧，作为中央惠农重要举措的政策型农险业务发展的可持续性及风险集聚可能导致农民利益的受损。

业务发展跑步前行

2009年中央“一号文件”明确提出了加快发展政策性农业保险、扩大试点范围、增加险种等要求，无疑为农业保险发展注入强劲的动力，今年上半年农业保险业务发展也亮点频现。

首先是农业保险保费规模增长延续了2007年中央财政首次对6省区农险业务补贴以来的快跑状态。截至6月底，我国农业保险实现原保险保费收入70.03亿元，同比增长59.81%；其中，政策性农业保险原保费收入67.14亿元，占农业保险原保费收入的95.87%。下半年，随着中央财政今年补贴落实到位，预计快速发展的势头仍将保持。

二是农业保险服务领域不断拓宽。我国农业保险承保的保险责任较发达国家更为广泛：种植业的旱灾和病虫害，养殖业所有动物疾病(疫病)、自然灾害、意外事故和政府扑杀等保险责任都纳入其中。同时，2009年，中央财政保费补贴支持的险种新增加了育肥猪保险和森林保险，中央政策性农业保险险种已达到9个；开办农业保险的保险公司达到20家。

“目前地方政府对农业保险作用的感受非常真实。”山东保监局局长任建国说，今年上半年山东某地发生了洪涝灾害，当上级政府领导赶到灾区时，保险公司已在灾区开展理赔查勘，并预付了理赔金，帮助当地农民快速进行生产自救。政府领导感慨，以往农民要救济的场面，农民提前拿到保险理赔，极大减轻了政府部门的压力。

“上半年，农业保险向500万受灾农户支付赔款34.1亿元，同比增长63.09%，在一定程度上缓解了农民‘因灾返贫’的状况，有力地支持了灾后农业生产的恢复。”日前，保监会发言人在二季度新闻例会上称。

大灾频仍凸显机制缺失

农险经营费用一般占保费收入的30%左右，从目前全行业农业保险的赔付率数据看，这两年赔付率一直稳定在70%以下，保险公司收支平衡或可获微利。

“前两年，我们承保农业保险也是胆战心惊，幸好老天帮忙总体是风调雨顺没出大灾，农险业务稍有盈利。”一位财险公司农业保险部总经理的话语证实上述现状的存在。

但今年屡屡袭来的自然灾害，随着农险业务的进一步快速扩张，分保、巨灾保险不配套、补贴资金的管理等问题已经凸显，由此对农业保险可持续健康发展敲响警钟。

农业风险的高度关联性，很容易促成农业巨灾损失的发生，保险公司难以独立承担与消化，目前化解农业巨灾风险，只有依靠再保险的保障。

2009年4月20日，中国保监会发布了《关于规范政策性农业保险业务管理的通知》，要求保险公司经营政策性农险应保持理性，特别强调要建立稳健的农业再保险和巨灾风险安排规划。

我国现在进行的政策性农业保险试点运作模式的主要特点，是政府财政补贴、保险公司商业经营、农户自愿参与。但财政部门如何制定政策目标，保险公司又如何精算定价，在如今缺乏相关的配套制度、农业保险基础数据及经验不足的情况下，政府补贴与商业运作的结合成为一种博弈。

该农险部总经理介绍，应对大灾风险也可以通过险种的合理定价。但“对省政府的谈判，保险公司处于弱势，当地保监局也少有话语权；政府一味压低费率，造成保险公司的经营风险。”

是税后提，与税务总局的协商至今没有明确。”

涉足农村保险，意味着可获得来自中央财政30%至50%不等的补贴，这个巨大激励在推高地方政府发展农业保险热情的同时，也显现出负面效应。

“政策性农业保险补贴资金拨付不规范可能造成违规和暗箱操作。”该农险部总经理对记者分析：“中央财政要求补贴是配套资金，保险公司必须持有保单、配套证明去领取这个补贴资金。

但有些省政府操作起来图省事，往往预估一个数字报上去，再要求市县政府如数出保单、出补贴。而一般来说，保险公司从市县政府收取农业保险保费非常困难，由此也造成这项业务应收保费率较高。”2008年，全国政策性农业保险政府财政补贴未到位资金为10.48亿元，约占当年保费的十分之一。

更有甚者，有些地方政府竟利用管理漏洞违规套取农业保险的补贴资金。

加大协调尽快推动长效机制的建立

“尽快构建农业大灾风险分散机制，解决农业保险发展的后顾之忧。”“健全我国农业保险法规是农业保险发展的前提和保障，应尽快列入有关部门的议事日程，使农业保险可以在法律的框架内健康发展。”从2004年以来历届人大、政协“两会”，每年都有多位代表对此多次建议。

配套机制久议不决，关键在于相关政府部门对巨灾体系及激励政策等未达成共识。日前，保监会表示，今后一段时期，将从六个方面积极推动建立农业保险发展的长效机制。但也有专家认为推动农业保险发展中政府补贴与商业化运作的结合，必须由国家出面建立协调机制，才能有实质性的突破。

针对基础保险机构在承保农业保险中面临的操作性风险，人大代表、山东保监局局长任建国提出，应尽量取消基层县市的财政补贴分担部分。对政策性农业保险经营主体减免所得税，允许税前从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，以增强其经营实力。

保险在推动我国“三农“问题解决的进程中发挥着特殊的作用，目前国内农业保险发展还处于实验探索阶段，配套机制的尽快建立是这项业务发展筑牢根基的关键。“没有农业保险制度法规，就谈不上农业保险发展目标和要求。”农业保险专家庹国柱教授表示，既然国家对农业保险保险费率给予补贴，启动的是公共资源，就不单是商业行为，需要有法律法规明确公私边界及政府、保险公司、参保农民在交易中的角色，才能真正保障农民利益和公共资源高效使用。